№ 3 (142) 2020г.

В рецензии дается оценка учебнику доктора юридических наук, профессора А.О. Четверикова «Миграционное право Европейского Союза», в котором рассмотрен весь комплекс современных источников и правовых норм Европейского союза, регулирующих миграционные процессы на европейском континенте.

Ключевые слова: международное право, доктрина, миграция; Европейский союз; учебник.

BEKYASHEV Kamil Abdulovich
Honoured worker of science of the Russian Federation, Ph.D. in Law, member of the Permanent Court of Arbitration (the Hague)

BEKYASHEV Damir Kamiljevich
Ph.D. in Law, associate professor, professor of International law sub-faculty of the MGIMO (U) of the MFA of Russia

VALUABLE CONTRIBUTION TO THE INTERNATIONAL LEGAL DOCTRINE. BOOK REVIEW: A.O. CHETVERIKOV, EUROPEAN UNION MIGRATION LAW: A TEXTBOOK. ED. BY S.YU. KASHKIN. – M.: PROSPECT, 2018. – 368 P.

The review evaluates the textbook of a Doctor of Juridical Sciences, Professor A.O. Chetverikov «Migration Law of the European Union», which considers the whole range of modern sources and legal norms of the European Union regulating migration processes on the European continent. Keywords: International law; doctrine, migration; European Union; textbook.

Проблемы внешней миграции населения, особенно в Ев­ропе, в последние годы приобрели особую политико-право­вую актуальность.

По данным ООН, в мире насчитывается около 258 млн. мигрантов, включая беженцев, что составляет 3,4 % населе­ния планеты. На территории Российской Федерации нахо­дятся около 10 млн. иностранных граждан: Около 2,4 млн. находятся незаконно.

Правовыми проблемами миграции занимаются ООН, МОТ, ЮНЕСКО, МОМ, УВКБ ООН, ЕС, БАПОР и другие международные организации и органы. По проблемам ми­грации населения приняты универсальные и региональные международные договоры и акты рекомендательного харак­тера. Одним из последних актов является Глобальный дого­вор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции от 11 декабря 2018 г. Этот компромиссный документ охватывает многие аспекты международной миграции, включая гумани­тарную составляющую, проблематику развития, прав чело­века, борьбу с преступностью.

В начале марта 2020 г. Президент Турции Р. Эрдоган не­сколько раз делал попытку оказать миграционное давление на внешние границы ЕС. Занавес, хоть и не железный, опу­стился вокруг ЕС для всех иностранцев, включая и использу­емых Турцией в своих политических целях нелегалов.

Как отмечал в своем фундаментальном курсе междуна­родного права выдающийся российский юрист и дипломат

Ф.Ф. Мартенс, «нет ни одного образованного народа, кото­рый находил бы все средства для своего существования и развития исключительно в своем государстве. Вот почему все современные народы, понимающие свои жизненные задачи, поддерживают сношения между собой и входят в соглаше­ния, чтобы установить именно такие условия, при которых они действительно могли бы находить удовлетворение всем своим потребностям».

Процитированные строки принадлежат перу ученого XIX века. Но насколько современно, актуально, жизненно они звучат сегодня, в XXI столетии, когда общественные отноше­ния вэкономической, научно-культурной, образовательной и других сферах все больше выходят за рамки государственных границ, приобретая подлинно международный, глобальный характер.

Безусловно, одним из главных вызовов современным государствам и мировому сообществу в целом является проблема международной миграции. Миграционные про­цессы сегодня вовлекают в себя миллионы людей – начиная от обычных путешественников-туристов, желающих прове­сти отпуск в другой стране, до долгосрочных и постоянных мигрантов (эмигрантов), которые стремятся на длительное время или навсегда покинуть родину для целей трудовой деятельности за рубежом (работники-мигранты), обучения в иностранных вузах (так называемые «международные сту­денты»), воссоединения семей и т.д.

Правовой статус мигрантов, перемещающихся из одной страны в другую, различен. Их можно подразделить на сле­дующие основные категории: законные мигранты, т.е., лица, которые с разрешения иностранного государства и в соот­ветствии с его законодательством и международными дого­ворами находятся на его территории; нелегальные мигранты — граждане других государств и лица без гражданства, нару­шившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитно­го проезда через территории, установленные национальным законодательством иностранного государства.

Составной частью проблемы международной мигра­ции выступает проблема беженцев, нарастающие потоки которых сегодня направляются из бедных, часто охваченных вооруженными конфликтами стран и регионов (Африка, Ближний Восток, Латинская Америка), в более богатые стра­ны и Европы и Северной Америки, некоторые из которых, как США, пытаются отгородиться для них стеной.

Не требуется напоминать, что на каждого легального мигранта, приезжающего в другую страну по въездной визе, виду на жительство или иному разрешению от ее властей, приходится столько же, если не больше нелегалов, незаконно пересекающих границы, часто при поддержке международ­ных криминальных, в том числе террористических организа­ций и групп.

Наиболее сложно эта задача решается в части, касаю­щейся борьбы с незаконной перевозкой мигрантов по морю. В частности, через Средиземное море массово эмигрируют в Италию выходцы из Гамбии, Ливии, Мали и Нигерии. Наи­более трудная ситуация в европейских государствах сложи­лась в связи с потоком вынужденных мигрантов из Сирии.

В этих условиях для органов законодательной, исполни­тельной, судебной власти России и для готовящих для них кадры юридических вузов, настоятельно необходимым явля­ется изучение передового международного и иностранного опыта управления миграционными потоками, в том числе, в рамках международных интеграционных объединений.

Важный, полезный и интересный вклад в решение этой задачи вносит недавно вышедший в свет учебник «Миграци­онное право Европейского Союза», опубликованный изда­тельством «Проспект» в 2019 г. под редакцией доктора юри­дических наук, профессора С.Ю. Кашкина.

Автор учебника – доктор юридических наук, профессор Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина(МГЮА) А.О. Четвериков – на протя­жении многих лет занимается исследованием международ­ного и европейского миграционного права. В частности, он является автором первого полного перевода на русский язык Шенгенских соглашений, опубликованного вместе с научно­практическим комментарием в 2000 г. Позднее, в 2010 г., им было издано учебное пособие по вопросам правового регу­лирования пересечения границ государств-членов ЕС.

Рецензируемый учебник является синтезом научно-ис­следовательской и педагогической деятельности А.О. Четве­рикова в указанной сфере и, одновременно, новым шагом в познании сложной и противоречивой природы миграцион­ного права Евросоюза.

Главная трудность – что понимать под «миграционным правом» для целей нормотворческой деятельности госу­дарств-членов и органов Евросоюза. Никакого официального определения этого понятия, как и самого слова «миграция», в международных (учредительных) договорах и законода­тельстве Евросоюза не существует; не смогли его выработать и европейская правовая доктрина, а равно Суд ЕС.

Например, следует ли понимать под субъектами мигра­ции (мигрантами) только тех, кто переезжает в другую стра­ну на длительное или постоянное проживание, становясь для последней иммигрантами, а для государства своей граж­данской принадлежности эмигрантами? Что в таком случае понимать под «длительным» проживанием? Ведь законода­тельство ЕС в одних случаях называет длительным пребыва­ние (проживание) свыше трех месяцев, а в других – свыше пяти лет.

А как быть, если гражданин приехал в другое государ­ство в целях сезонной работы, например, летом на сбор уро­жая? Ведь по законодательству ЕС он тоже считается работ- ником-мигрантом, хотя срок его пребывания за рубежом составляет лишь несколько недель.

Наконец, вряд ли правильно исключать из рассмотре­ния интересные и практически важные для большого числа граждан России вопросы въезда в Евросоюз по Шенгенской визе, хотя пребывание по этой визе согласно действующему Визовому кодексу ЕС не может превышать 90 дней и считает­ся «краткосрочным».

С учетом обозначенных трудностей автор, на наш взгляд, правильно сделал выбор в пользу широкого подхо­да к пониманию миграционного права ЕС. Соответствен­но, в учебнике миграционное право рассматривается как комплексная отрасль права Евросоюза, предметом которой выступают«общественные отношения, связанные с въездом и выездом, пребыванием и проживанием граждан одного государства на территории другого» независимо от длитель­ности пребывания или проживания. «Субъектами подобных отношений – отмечает далее автор, – выступают как граж­дане государств-членов ЕС …, так и граждане третьих стран, а также апатриды – лица без гражданства, которые обычно приравниваются в ЕС в правах и обязанностях к гражданам третьих стран».

Исходя из обозначенного понимания миграционного права Евросоюза, автор рассматривает содержание его норм сообразно логике их закрепления в учредительных договорах ЕС, с учетом истории их разработки и юридического закре­пления.

Предметом раздела 1 «Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей» являются положе­ния Договора о функционировании ЕС (бывшего Договора о ЕЭС 1957 г.), а также правовых актов и судебных решений ор­ганов Евросоюза, которые закрепляют так называемую «сво­боду передвижения» европейских граждан по территории всех государств-членов Евросоюза. Данные положения вос­ходят еще к 50-м гг. XX в., когда в ЕС (тогда ЕЭС) осуществля­лось формирование европейского общего рынка со свобод­ным передвижением рабочей силы и самозанятых граждан.

Автор справедливо указывает на то, что правами ра- ботников-мигрантов являются: право принимать реально предлагаемую работу; право свободно перемещаться по территории государств-членов; раво проживать на терри­тории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, ре­гулирующими трудовую деятельность национальных работ­ников, т.е. работников, являющихся гражданами государства трудоустройства; право оставаться на территории государ­ства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

В разделе 2 «Правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве» обстоятельно проанализированы ключевые положения шенгенских соглаше­ний 1985 и 1990 гг., благодаря которым между большинством государств-членов ЕС был отменен пограничный контроль (в принципе, допускающем множество исключений, которые также подробно рассмотрены в разделе) и была введена об­щая Шенгенская виза, правда, ограниченная сроком пребы­вания в 90 дней на протяжении полугодия.

Позднее, после Амстердамского договора 1997 г, Евро­союз приступил к разработке так называемой «общей им­миграционной политики», адресованной тем негражданам ЕС, которые приезжают более чем на трехмесячный срок, в том числе в целях работы, учебы, научной деятельности и т.д. Многие подобные лица стремятся обосноваться в ЕС, ссыла­ясь на реальные или мнимые преследования у себя на роди­не, дающие им в соответствии с обязательными для Евросою­за международно-правовыми актами право претендовать на получение убежища.

В развитие и дополнение международно-правовых ак­тов, прежде всего, Конвенции о статусе беженцев 1951 г., Евросоюз также с конца XX в. начал разрабатывать так на­зываемую «общую политику по вопросам предоставления убежища», тесно связанную с общей иммиграционной поли­тикой. Содержание, гарантии, пределы и ограничения субъ­ективных прав, которые вытекают для заинтересованных лиц из актов данных направлений политики ЕС, являются пред­метом раздела 3 учебника «Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран)».

Следуя широкому пониманию миграционного права Евросоюза и стремясь сделать свою книгу не только учеб­ным, но и практическим пособием, в следующем разделе автор постарался рассмотреть многообразные правила, тре­бования, формальности, с которыми приходится иметь дело гражданам при заграничных поездках, и меры, предприня­тые Евросоюзом по их упрощению.

Как осуществляется социальное обеспечение мигран­тов в ЕС и как регулируются там «медицинский туризм» (лечение за рубежом)? В каком порядке государства-члены ЕС признают иностранные водительские удостоверения или свидетельства о страховании гражданской ответственности владельца транспортного средства? Что понимается в тамо­женном законодательстве ЕС под товарами личного пользо­вания, ввоз и вывоз которых освобождается от таможенных пошлин и других платежей? Что такое «европейская карта огнестрельного оружия», дающая право путешествовать с личным гражданским оружием по всем государствам-чле­нам ЕС? Каковы условия и порядок признания государства­ми-членами ЕС иностранных дипломов и иных документов об образовании или квалификации? Могут ли таможенные служащие государств-членов ЕС проверять компьютеры, те­лефоны, смартфоны путешественников на предмет проверки соблюдения права интеллектуальной собственности (выявле­ния контрафактных программ и т.п.)?

На эти и другие практически важные вопросы заинтере­сованный читатель найдет исчерпывающий ответ в разделе 4 «Меры содействия трансграничной мобильности граждан».

Заключительный раздел учебника посвящен правовым механизмам Евросоюза, направленным на борьбу с нелегаль­ной иммиграцией – проблемой, которая остро стоит и перед современной Россией (раздел 5 «Меры противодействия не­легальной иммиграции»). Здесь, пожалуй, впервые в отече­ственной учебной и научной литературе подробно рассмо­трен правовой статус новой пограничной службы Евросоюза, названной «Европейская пограничная и береговая охрана».

Заслуживает одобрения и включение в этот раздел ха­рактеристики новейшей антитеррористической директивы ЕС 2017 г., которая ввела в законодательство его государств- членов новый состав преступления «поездки в террористи­ческих целях» с целью воспрепятствовать выезду граждан

Евросоюза в любые страны мира для совершения террори­стических актов.

Завершая характеристику учебника «Миграционное право Европейского Союза», хотелось бы выделить еще одно его достоинство. В отличие от многих ученых, занимающих­ся правовыми проблемами Евросоюза, автор не стремится к его идеализации и приукрашиванию, а потому указывает не только на его успехи и достижения, но и на недостатки и про­счеты.

Показательными в этом аспекте являются положения пункта 3.2.2.5 «Реформа законодательства Европейского Со­юза в рамках общей политики по вопросам предоставления убежища», где со ссылками на документы Еврокомиссии продемонстрирована неэффективность практически всего действующего законодательства ЕС об убежище. Не стесня­ется автор указывать и на пробелы в правовом регулирова­нии ЕС, например, на нерешенность проблемы двойного на­логообложения.

По нашему мнению, книга являлась бы еще более ин­тересной, содержательной, убедительной, если бы автор не замыкался только на правом регулировании миграции в Ев­росоюзе, а провел бы сопоставление его правовых норм по данным проблемам с аналогичным правовым регулировани­ем в рамках других международных организаций (интегра­ционных объединений), в частности, Евразийского экономи­ческого союза или, например, Африканского союза.

Думается, что автору можно было бы также рассмотреть проблемы правового статуса в ЕС достаточно новой кате­гории – экологических мигрантов, на которых в последние годы обратили пристальное внимание как иностранные, так и российские ученые.

Эти замечания могут рассматриваться как творческие пожелания, которые, надеемся, автор учтет при подготовке учебника к дальнейшим переизданиям. Они ни в коем случае не умаляют достоинств книги в ее нынешнем виде, которая может быть рекомендована как для использования в учебном процессе бакалавриата, магистратуры, аспирантуры юриди­ческих вузов и факультетов, так и в целях самообразования всем заинтересованным читателям.

При переиздании учебника, надеемся, наши пожелания будут приняты во внимание.