№ 3 (202) 2025г.

– В декабре месяце отмечается ежегодная годовщина образования Содружества Независимых Государств (СНГ, Содружество). При этом в научных и публицистических источниках указываются различные даты создания Содружества – 8 и/или 21 декабря 1991 г. Вы являетесь известным отечественным специалистом-юристом по международно-правовым проблемам образования СНГ и распада Советского Союза. В этой связи не могли бы Вы изложить, а лучше обосновать с четких юридических позиций конкретную дату образования Содружества?

– Вы верно подметили: единства мнений среди правоведов, не говоря уже о политологах и публицистах, по данному вопросу не наблюдается. Для ответа на него необходимо осуществить должный правовой анализ и толкование действовавших в тот период соответствующих положений союзного и республиканского конституционного законодательства. На начало декабря 1991 г., когда Союз ССР юридически продолжал существовать, союзные республики с учетом их правового статуса в качестве членов советской федерации могли заключать между собой соглашения об учреждении межреспубликанского объединения, принимать решение о прекращении существования советской федерации, а также создавать международное (межгосударственное) образование в случае приобретения ими статуса самостоятельных независимых государств. 8 декабря 1991 г. руководители Белоруссии, России и Украины подписали т.н. «беловежское» Соглашение, в котором одновременно провозглашалось «прекращение существования СССР как геополитической реальности» и образование Содружества Независимых Государств в качестве межгосударственного объединения. Однако могли ли три республики, «как государства-учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года», действие которого впоследствии распространилось на территории других союзных республик, принимать решение о прекращении действия этого договора? СССР был образован путем заключения Договора об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. и вопрос о прекращении существования советской федерации юридически находился в прямой зависимости от прекращения действия данного Договора. По состоянию на 1922 г. в состав государственной территории РСФСР входила Туркестанская АССР, на территории которой были образованы и впоследствии получили такой же конституционный статус, как и сама РСФСР, Узбекская и Туркменская (1924 г.), Таджикская (1929 г.), Казахская и Киргизская (1936 г.) советские союзные республики. И поскольку действие Договора о создании СССР 1922 г. стало распространяться и на указанные 5 союзных республик, то РСФСР 8 декабря 1991 г. могла заявить г (sic! если это было правомерно) лишь о своем выходе из Договора 1922, но не решать вопрос о дальнейшем участии пяти среднеазиатских республик в союзном Договоре. К слову сказать, после подписания тремя славянскими республиками Соглашения о создании СНГ 8 декабря этими пятью республиками серьезно обсуждался вопрос о заключении 16 декабря 1991 г. в столице Туркменистана уже «среднеазиатского Союзного договора». Итак, согласно обычной норме международного права, которая была кодифицирована в Венской конвенции о праве договоров 1969 г., действие международного договора подлежит отмене всеми участниками договора, а не по решению лишь части его участников − Белоруссии, России и Украины. Иными словами, указанные три союзные республики не обладали правовыми полномочиями на принятие решения о прекращении существования Союза ССР как субъекта международного права, т.е. прекращать действие Союзного договора 1922 года.
О качестве или правомерности подписания Беловежского соглашения от 8 декабря 1991 г. можно судить и по тому обстоятельству, что в тексте Соглашения отсутствовало положение о необходимости его одобрения Верховными Советами республик, что в свою очередь вступало в противоречие с соответствующими нормами конституционного законодательства Белоруссии, РСФСР и Украины. Из архивных материалов следует, что в состав делегаций республик (в частности, РСФСР) преимущественно входили «хозяйственники» и встреча в Беловежской пуще планировалась в целях координации и налаживания экономического сотрудничества разрушенных межреспубликанских связей. В дополнение картины о юридической квалификации и правовой культуре составителей беловежского Соглашения от 8 декабря 1991 г. уместно указать, что подписанный сторонами оригинал текста Соглашения содержит 10 орфографических и одну смысловую ошибку1, которые были устранены уже при последующей официальной публикации Соглашения.

– Да, вопрос о дате образования СНГ не такой простой, как может показаться на первый взгляд. Давайте первоначально ответим на другой вопрос: а обладали ли руководители Белоруссии, РСФСР и Украины юридическими полномочиями подписывать Соглашение об образовании СНГ такого содержания?

– Ответ на данный, можно сказать «сакральный», вопрос содержится в положениях действовавшего в тот период времени союзного и республиканского конституционного законодательства. Так, 17 марта 1991 г. в Советском Союзе состоялся референдум, на котором гражданами страны было принято решение о сохранении Союза ССР. С позиций международного права это следует толковать как реализация принципа право народов на самоопределение, в данном случае желание народа находиться в составе единого государства. Решение этого референдума имело обязательную силу для БССР, РСФСР и УССР и могло быть отменено только путем проведения нового референдума. Такой референдум состоялся на Украине 1 декабря 1991 г. и на нем было принято решение о государственной независимости республики, т.е. о выходе из Союзного Договора 1922 г. Однако это лишь означало, что на Украине было отменено решение референдума от 17 марта 1991 г. Но согласно действующему международному праву Украина юридически продолжала бы оставаться стороной Договора союзного 1922 г. по истечении денонсационного срока в 12 месяцев (ст. 56 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Таким образом, руководители РСФСР и Республики Беларусь в силу обязательности решения Союзного референдума 17 марта 1991 не имели полномочий на подписание какого-либо соглашения о выходе из единого союзного государства, СССР, а тем более принимать решение о «роспуске» Союза ССР1. Рассуждая с сослагательных позиций, Верховный Совет РСФСР мог и не ратифицировать Соглашение об образовании СНГ. Более того, Съезд народных депутатов как высший орган государственной власти РСФСР мог отменить рассматриваемые акты Верховного Совета и президента РСФСР, т.к. они противоречили (наряду с решением Союзного референдума 17.03.1991 г.) Декларации о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г. («…в составе обновленного Союза ССР») и действующей Конституцию РСФСР (ст.104 Конституции РСФСР по состоянию на 1 ноября 1991 г.).

– В таком случае впору задаться вопросом; какова юридическая природа Соглашения о создании СНГ?

– Вероятно, составители подписанного 8 декабря 1991 г. Соглашения пребывали в уверенности (ничем не обоснованной) в том, что поскольку они «прекращают существование» единого союзного государства и тем самым входившие в Союз ССР республики приобретают юридический статус самостоятельных независимых государств, то уже в таком качестве они правомочны на создание межгосударственного объединения, а именно − Содружества Независимых Государств. Как известно, Советский Союз по своему государственному устройству представлял собой федерацию, состоящую из союзных республик. По Конституции СССР 1977 г. (равно как во всех предыдущих) республикам предоставлялось право выхода из Союза. Когда в 1989-1990 гг. прибалтийские и закавказские республики заявили о своем желании реализовать это право, то был принят специальный закон Союза ССР от 03.04.1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», согласно которому устанавливалась весьма сложная процедура такого выхода (правоведы называли его «Закон о невыходе»). С юридических позиций, т.е. с порождением правовых последствий, выйти из состава СССР республики могли либо на основании указанного Закона, либо в связи с прекращением существования единого союзного государства (или иначе приобретением в связи с этим статуса государственной независимости). Ни одна из союзных республик не выполнила положения данного Закона и не вышла из состава Союза ССР на основании этого Закона. Следовательно, на момент подписания Соглашения 8 декабря 1991 г. Белоруссия, РСФСР и Украина по своему конституционно-правовому положению продолжали юридически оставаться в составе СССР. Как уже было указано выше, поскольку «распустить Советский Союз» указанные три союзные республики полномочий не имели, то статус независимых государств на эту дату они приобрести не могли, равно как и создавать межгосударственное (международно-правовое) объединение. По своей юридической природе учрежденное этими тремя союзными республиками образование на тот период времени являлось межреспубликанским объединением и его нельзя было именовать Содружеством «независимых государств».

– С учетом сказанного Вами возникает закономерный вопрос: когда Советский Союз юридически прекратил свое существование и на какую дату Россия и другие союзные республики юридически приобрели статус самостоятельных независимых государств?

– Согласно хрестоматийным положениям теории государства и права любая федерация или союзное государство правомерно могут прекратить существование на основании своего конституционного законодательства или действующих норм международного права. Применительно к Союзу ССР это было возможно в случае правомерного выхода из его состава всех союзных республик (либо в составе Союза оставалось бы менее двух республика), либо в силу прекращения действия Договора об образовании СССР 1922 г. В обоих указанных случаях советские союзные республики правомерно получили бы статус самостоятельных независимых государств. Субъектами или сторонами Союзного договора являлись все союзные республики, кроме прибалтийских, т.к. Латвия, Литва и Эстония вошли в состав советской федерации на основании Конституции СССР, а не путем присоединения к Договору 1922 г. Принятым V-м Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. Законом СССР «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» был образован высший распорядительный орган СССР, Государственный Совет СССР, наделенный полномочиями принимать решения обязательного характера. 6 сентября 1991 г. Госсовет СССР принял три Постановления о признании независимости Латвийской, Литовской и Эстонской республик с поручением МИД СССР заявить о поддержке их обращений о вступлении в ООН. Следует отметить, что для целей легитимного выхода прибалтийских республик из состава СССР V-му Съезду народных депутатов надлежало предварительно отменить «Закон о выходе из СССР 1990 г.» или объявить о прекращении его действия в отношении прибалтийских республик. С учетом отсутствия такого решения, можно утверждать о выходе из состава СССР Латвии, Литвы и Эстонии в нарушение действовавшего тогда конституционного законодательства. Вместе с тем факт официального признания высшим распорядительным органом СССР (Госсоветом) независимого статуса прибалтийских государств явился основанием для их принятия в состав ООН 17 сентября 1991 г. и последующим признанием со стороны международного сообщества.
Вопрос о правомерном приобретении остальными бывшими советскими союзными республиками статуса самостоятельных независимых государств обстоит иначе. Вслед за принятием союзными республиками деклараций о государственном суверенитете они в разное время приняли акты о провозглашении государственной независимости: еще в 1990 г. Грузия (9 марта) и Армения (23 августа), сразу же после связанных с ГКЧП событий в августе 1991 Украина (21.08), Беларусь (25.08), Молдова (27.08), Азербайджан (30.08), Узбекистан и Киргизия (31.08), а затем Таджикистан (9 августа) и Туркменистан (27 октября, вслед за проведением накануне республиканского референдума о государственной независимости)). Последним независимость провозгласил Казахстан – 16 декабря 1991 г., уже после подписания беловежского соглашения. РСФСР оставалась единственной союзной республикой, которая отдельного акта о провозглашении государственной независимости так и не принимала. Означало ли принятие союзными республиками таких актов действительное приобретение ими статуса независимых государств с порождением прав и обязательств по международному праву? Ответ должен быть отрицательным. Их следует квалифицировать как начало процесса приобретения независимости. С правовых позиций, особенно для субъектов федеративных образований, такие акты имеют силу политических принципов и, как показывает практика межгосударственных отношений, не всегда порождают международно-правовые последствия.
Таким образом, если подходить к распаду СССР с позиций внутригосударственного права (в том числе определяя юридическую природу Договора 1922 г. как внутригосударственную), то невыполнение половиной республик обязательной силы результатов референдума СССР 17 марта 1991 г., с одной стороны, и несоблюдение всеми республиками установленного законом порядка выхода из Союза, с другой, дают основание ставить под сомнение возможность наступления соответствующих юридических последствий. Иными словами, если их выход из СССР был неконституционен, то формально-юридически бывшие союзные республики по-прежнему находились бы в составе Союза ССР. Ответ на этот алогизм следует искать не во внутригосударственном, а в международном праве, говоря точнее − вопрос о приобретении бывшими союзными республиками статуса самостоятельных независимых государств следует рассматривать в контексте возможности правомерного прекращения действия Союзного договора 1922 г.
Как было отмечено ранее, действие международного договора, каковым по своей юридической природе является Союзный договор 1922 г., может быть прекращено по решению всех его участников. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате руководители 11-ти бывших советских союзных республик, т.е. всех сторон/участников Договора об образовании СССР 1922 г. (кроме Грузии), подписали Протокол к Соглашению о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., в котором устанавливалось, что все указанные республики «на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств». В тот же день руководители 11-ти бывших союзных республик подписали Алма-Атинскую Декларацию, в которой провозглашалось: «С образованием Содружества Независимых Государств Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование». Указанная декларация является самостоятельным международно-правовым соглашением. Поскольку в Декларации отсутствуют положения о порядке и сроке вступления её в силу, то согласно общепризнанной норме международного права она вступила в силу в момент подписания. Заключение всеми сторонами Союзного договора 1922 г. (кроме Грузии) 21 декабря 1991 г. Алма-Атинской Декларации с констатаций прекращения существования Союза ССР тем самым как раз и означало согласие всех участников договора на прекращение действия Договора 1922 г. Именно эта дата является юридическим фактом или моментом прекращения существования Советского Союза юридически. Иные упоминаемые в научной литературе даты – 8 декабря (подписание беловежского Соглашения), 12 декабря (утверждение Верховными Советами РСФСР и Белоруссии Соглашения от 8.12.1991 г.), 25 декабря (снятие полномочий президента СССР М. Горбачевым и замена государственного флага СССР на Сенатской башне Кремля на российский триколор), 26 декабря 1991 г. (Декларация Совета Республик Верховного Совета СССР с констатацией прекращения существования Союза ССР) следует считать символическими актами, которые по своей юридической природе не могли порождать правовых последствий. Именно 21 декабря 1991 г. является датой правопреемства бывшего СССР, когда права и обязательства государства-предшественника (СССР) перешли к его государствам-преемникам, т.е. к бывшим союзным республикам, а все отношения между ними с этого момента подлежали регулированию уже нормами международного права.
Таким образом, 21 декабря 1991 г. Союз ССР юридически прекратил существование, в результате чего все бывшие советские союзные республики, включая Россию, правомерно и de-jure приобрели статус самостоятельных независимых государств. Иные утверждения и варианты (принятие республиками актов о провозглашении независимости или заявления отдельными участниками Договора об образовании СССР о его денонсации) являются юридически несостоятельными. В дополнение следует отметить об изменении юридической природы Содружества Независимых Государств – с 21 декабря 1991 г. Содружество из межреспубликанского (по природе и сути федеративного) образования трансформировалось в международно-правовое объединение государств.
Вероятно, схожих правовых позиций придерживалось и абсолютное большинство стран в мире. В частности, государства-члены Европейского сообщества в своем Заявлении от 23.12.1991 г. указывали, что они «с удовлетворением отмечают решение участников встречи в Алма-Ате 21 декабря 1991 г. о создании Содружества Независимых Государств» и о принятом решении «официального признания новых государств на территории Советского Союза» после этой даты. Одновременно следует отметить, что ведущие государства (включая США) и большинство стран мира также заявили о своем официальном признании и желании установить дипломатические отношения с бывшими советскими республиками не после принятия последними актов о «государственной независимости» или подписания беловежского Соглашения, а после 21 декабря 1991 г. В заключение также следует отметить следующий момент. В Алма-Атинском Протоколе от 21 декабря 1991 г. к Соглашению о создании СНГ указано: «За Российскую Федерацию (РСФСР) Б. ЕЛЬЦИН»1. В послании президента России Генеральному Секретарю ООН от 24 декабря 1991 г. сообщалось, что членство СССР в ООН и ее органах при поддержке стран СНГ продолжается Россией: «В этой связи вместо названия «Союз Советских Социалистических Республик» в ООН прошу использовать наименование «Российская Федерация».
А между тем государства с таким официальным, т.е. закрепленном в конституции страны, наименованием на тот период времени не существовало. Как отмечалось ранее, Россия осталась единственной союзной республикой, которая не принимала отдельного акта о государственной независимости с сопутствующим этому изменением названия страны (как это было в остальных союзных республиках). При этом характерно, что изменения в Конституцию РСФСР об утверждении нового российского государственного флага были приняты V-м Съездом народных депутатов РСФСР еще 1 ноября 1991 г. Только 25 декабря 1991 г. Верховный Совет принял Закон РСФСР «Об изменении названия государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» – РСФСР «впредь именовать Российская Федерация (Россия)»2. Этот закон, влекущий изменение Конституции, подлежал утверждению высшим органом государственной власти – Съездом народных депутатов (Съезд теоретически мог не утвердить данный закон, внести в него изменения или дать иное наименование государству). Уже весной следующего года, 21 апреля 1992 г., Съезд принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в соответствии с которым наименование государства изменилось на «Российская Федерация – Россия»3 (т.е. пунктуационные изменения – замена «Российская Федерация (Россия)» на «Российская Федерация ‒ Россия», все-таки были внесены). Такое же название государства «Российская Федерация – Россия» закреплено и в действующей российской Конституции и под таким наименованием наша страна выступает на международной арене.

– Благодарим за столь объемное и содержательное интервью. Что бы вы пожелали читателям и редакции Евразийского юридического журнала.

– Желаю авторам журнала побольше актуальных публикаций. Редакции выражаю благодарность за приглашение и плодотворной работы в будущем.