№ 12 (187) 2023г.

– Азамат Русланович, наш первый вопрос обусловлен, в первую очередь, с одним из направлений Ваших научных интересов, а именно договорным правом. С принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ изменилась вся парадигма договорных отношений в различных областях предпринимательской деятельности, в том числе строительстве, торговле, оказании услуг и даже в производственном секторе. По Вашему мнению, каков потенциал государственного контракта как важнейшего института договорных отношений между государством и частным сектором?

– Прежде всего, хочу искренне поблагодарить весь коллектив Евразийского юридического журнала за возможность продуктивного и плодотворного сотрудничества на протяжении достаточно долгого периода времени, а также за приглашение к участию в научном дискурсе на площадке ЕврАзЮж и стать членом авторитетного клуба Persona Grata. Для меня это большая честь и хорошая возможность поделиться своим профессиональным мнением по ряду действительно важных вопросов в исследуемых областях.
Как известно, эффективность расходования бюджетных средств напрямую влияет на экономический рост, благосостояние населения и обновление основных производственных фондов страны. Изначально предполагалось, что с принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – Закон о контрактной системе) новые нормы окажут позитивное влияние на контрактную систему и на всю сферу государственных закупок, при этом планировалось добиться значительной экономии бюджетных средств без снижения качественных характеристик закупаемых для государственных нужд товаров, работ и услуг. Однако одномоментно этого не произошло и как показывает правоприменительная практика, Закон о контрактной системе имеет достаточно много пробелов, что напрямую отражается на реализации заключаемых на его основе государственных контрактов. Назвать государственный контракт универсальным инструментом эффективного управления государственными активами в нынешнем его формате, считаю преждевременным, поскольку до сих пор имеют место быть нарушения как со стороны государственного заказчика, так и частного исполнителя (подрядчика, поставщика и т.д.) заказа.
Вместе с тем, по моему мнению, идея государственного регулирования сферы закупок путем заключения государственного контракта, представляется весьма актуальной и перспективной. Использование общепринятых норм договорного права в самой структуре государственного контракта позволит частично устранить существующие проблемы. Важна также правоприменительная и судебная практика, отражающая основные проблемы данной сферы. Учитывая особенности государственного контракта, следует особо уделить внимание ни на установление монополии и государственной гегемонии над системой закупок, но и учитывать права и законные интересы частного бизнеса, который является неотъемлемой частью закупочного процесса для государственных нужд. Экономия экономией, но она должна быть разумной и эффективной, как минимум на плановые периоды, определенные государственным бюджетом страны. Именно поэтому, сущность государственного контракта должна отражать паритетные начала, как для государства, так и для частного сектора в целом. Следует особо отметить важность государственного контракта как института роста бизнеса. Именно благодаря реализации государственных контрактов растет потенциал бизнеса, в том числе в узконаправленных специализациях, растет работоспособность персонала, качество выполняемых работ, увеличивается прибыль, поскольку открываются пути к крупным заказчикам, куется так скажем имиджевая составляющая компаний, что дает рост экономике страны в целом.

– Азамат Русланович, исходя из существующих проблемных вопросов в сфере закупок, какие Вы бы особенно отметили? Какова Ваша позиция по возможным путям их решения?

– Среди распространенных и наиважнейших проблем в сфере государственных закупок современные исследователи выделяют сложность и запутанность законодательства, недобросовестное поведение участников торгов, несостоятельное и неграмотное планирование будущих закупок, отсутствие контроля над всеми стадиями закупок имеющие коррупционные риски, злоупотребления в закупках у единственного поставщика, нарушения в области конкуренции, перерасходование бюджетных средств, ограничение числа участников закупок и т.д. Я, пожалуй, соглашусь с коллегами, ведь каждый из этих вопросов требует отдельного изучения и решения, при этом ни без государственного участия. Тут игрой «в одну калитку» не обойтись. Проблема общая, поэтому решать ее нужно совместно. Важно при этом, чтобы государственные органы, точнее должностные лица этих органов относились более ответственно к решению возникающих вопросов, напрямую зависящих от их профессиональной деятельности и своевременной реакции на проблемы различного рода. Да, одними законодательными нормами невозможно исправить все проблемы, человеческий фактор всегда будет играть важную роль, поскольку исполнитель государственной функции и отправления норм государственной власти – тоже живой человек. Другой вопрос его зависимость от всякого рода инструкций, регламентов, положений и всякого рода подзаконных и локальных норм.
Вместе с тем, я бы хотел особо отметить саму сложную структура государственного контракта, которая совмещает в себе порой несколько видов договоров, что относит его к смешанным формам договоров. Попытка законодателя объединить в одном контракте множество условий, порождает неразбериху при его реализации. Так, к примеру строители, сталкиваются с рядом проблем при реализации государственных контрактов на выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту зданий и сооружений как жилого, так и нежилого фонда, включая объекты культурного наследия. Сложность реализации данных проектов состоит именно в разноплановости поставленных государственным контрактом задач. А именно, при реализации государственного контракта на проектирование и капитальный ремонт имеет место быть выполнение подрядчиком сразу нескольких видов работ и оказание услуг.
Вместе с тем, каждый вид определенных государственным контрактом работ, имеет свою специфику и особенности. Это и сроки выполнения, которые порой напрямую зависят от государственного заказчика (сроки различного рода согласования той или иной стадии проектирования или выполнения работ ответственными компетентными органами порой выходят за пределы сроков установленным самим контрактом), утверждение каких-либо проектных или строительных решений, играющих важную стратегическую роль в полноценной реализации государственного контракта, вмешательство надзорных органов напрямую в хозяйственную деятельность подрядчика в нарушении норм статьи 10 Гражданского кодекса РФ, блокирование его деятельности, которая приводит к срыву сроков исполнения обязательств по контракту, включение в кабальных условий в контракт и как следствие возникновение условий порождающих применение в отношении подрядчика штрафных санкций и наложение иных видов ответственности. Особенно хочу сказать о том, что включение в проект договора явно несправедливого договорного условия, ухудшающего положение стороны в договоре (подрядчика), оспаривание которого осложнено особенностями процедуры, установленной Законом № 44-ФЗ, ставит заказчика в более выгодное положение и позволяет ему извлечь, необоснованное преимущество, что по мнению высших судов, также является недопустимым и сложившаяся судебная практика говорит об этом и порой лишает или ограничивает заказчиков на защиту права именно по данному признаку.
Подобные проблемы во многом возникают неправильного толкования норм права и если переходить в практическую их реализацию, то из-за отсутствия согласованности проектных решений и их практической реализации. Допустим одна подрядная организация выполняет работы по проектированию, при этом принимаемые проектные решения должны быть тождественны разработанным сметным решениям или наоборот. Чаще всего на практике бывает так, что проектировщик использует в своей деятельности те сметные решения (к примеру, по состоянию на 2023г. государственные заказчики применяют утвержденные в 2017, 2019 гг. сметные решения для формирования конкурсной документации и договорных цен из-за отсутствия актуальных), которые были утверждены и имели место быть, к примеру до возникновения современных государственных и мировых проблем, таких как мировой финансовый кризис, пандемия, различные войны и военные операции, экологические катастрофы и т.д., которые напрямую могут повлиять на ценовую политику отдельных видов товаров, материалов и оборудования, что приводит к дефициту финансирования уже по утвержденным и подписанным контрактам. Ведь актуальные цены на товары в современном мире меняются чуть ли ни каждый день. Вы скажете, а как же государственное регулирование, экспертизы, тарифы, дифференцированные ставки, различные коэффициенты и дефляторы утверждаемые Минстроем России и т.д.? Все бы хорошо, если бы практика применения данных норм соответствовала существующим реалиям. Актуализация тарифов и сметных расценок осуществляется ни так же стремительно, как меняются биржевые котировки цен на различные товары на рынке. Тем самым, подрядчики сталкиваются с такой проблемой как некорректно созданная проектная документация, требующая корректировок и внесения изменений. А это практически полная ее переработка, что значительно удорожает и меняет сроки государственного контракта.
Другой немаловажной проблемой является тот факт, что исполнение государственного контракта, начинается задолго до его подписания. А именно, у подрядчиков, согласно предлагаемой заказчиком конкурсной документации в процессе участия на торгах возникает обязанность предоставить государственному заказчику финансовое обеспечение заключаемого контракта (различного рода банковские гарантии или прямое финансирование заказчика путем перечисления определенной суммы денег на расчетный счет заказчика), поскольку это является существенным условием контракта. При этом такое обеспечение государственного контракта ни всегда является гарантией его заключения, а перечисленные денежные средства в счет обеспечения контракта, аккумулируются на счетах заказчика. Безусловно, подобные гарантии исполнения контракта имеют место быть, поскольку финансовые обязательства возникают при любых отклонениях от условий заключённого контракта, а также защитой от несостоятельных и недобросовестных поставщиков товаров, работ и услуг. Однако, механизм разморозки активов обеспеченного платежом обязательства порой имеет односторонний характер в пользу заказчика, а именно, может быть возвращен поставщику товаров, работ и услуг по истечении определенного периода после выполнения условий контракта и его полного закрытия, что на деле может выглядеть неким аналогом кредитования заказчика, при этом последний не платит за пользование денежными средствами никаких процентов, как того требует норма статьи 823 Гражданского кодекса РФ. С этой целью государственные контракты могут предусматривать возможность их не платить, ссылаясь в том числе на нормы статьи 317.1 Гражданского кодекса РФ. Казалось бы, обыкновенная договорная практика, сложившаяся в деловом обороте, однако в кабальных условиях всегда остается поставщик товаров, работ и услуг.

– Раз уж речь пошла о правовом регулировании сферы закупок и формировании существенных условий государственного контракта, в числе которых могут быть как предмет, цена, сроки, так и гарантии и ответственность за нарушение договорных обязательств, как на сегодняшний день обстоят дела с достаточностью законодательной и нормативно-правовой базы регулирования сферы закупок и, в частности, заключения и исполнения государственных контрактов?

– В течение длительного периода времени, а это около 10 лет, предшествующих сегодняшнему периоду, в нашей стране было принято достаточно большое количество нормативно-правовых актов, проведено достаточное количество научных исследований, так или иначе связанных с формированием в современной России института государственных закупок. Вся существующая нормативно-правовая база в области государственных закупок призвана улучшить сферу закупок, стабилизировать рынок и не допускать нарушений в области государственных закупок, а также разрешить существующие проблемные вопросы и облегчить участникам рынка более безопасно и эффективно работать. Взять, к примеру Постановление Правительства РФ № 2014 от 03.12.2020г., которое призвано регулировать взаимоотношения в области закупки товаров российского происхождения, а именно, настоящий правовой акт призван разрешить давно существующую проблему рынка отечественного производителя, т.е. об обязательной доле товаров российского происхождения при их закупке заказчиками. С этой целью Правительство определило, что для достижения минимальной доли закупок заказчиком учитываются товары, происходящие из государств – членов Евразийского экономического союза. Постперестроечная экономика страны была ориентирована на закупку готовой продукции из за рубежа в основном из США и Европы (это товары считающиеся наиболее качественными) и Азии (соответственно товары более низкого качества, как показывала практика того времени), при этом собственное производство пережило колоссальный упадок, отечественный производитель не выдерживал никакой конкуренции против дешевой заграничной продукции, а последствиях не будем говорить, поскольку они очевидны. Я не скажу, что принятие настоящего акта Правительством разрешило все проблемы, но первые шаги в данном направлении уже сделаны, что не может остаться без внимания.

– Азамат Русланович, а какие сложности возникают у начинающего бизнеса на старте, ведь попасть в когорту исполнителей госзаказов как известно непросто?

– Как показывает практика, предприниматели как начинающие, так и с опытом ведения собственного бизнеса принимая решения войти в процесс государственных закупок сталкиваются с рядом проблем, однако ни все спешат их решать и в итоге на финишной прямой получаются не совсем запланированные результаты.
Во-первых, большой объем необходимой к изучению информации (нормативно-правовая база) приводит к замешательству, непонятно с чего начинать, а изучение специфики откладывается на потом. Открытые конкурсы, запросы котировок, аукционы и т.д. всевозможные неизвестные обычному обывателю термины, в которых так или иначе фигурируют госзакупки, порой приводят в замешательство. Прежде всего, не стоит пренебрегать изучением материальной базы, следует скрупулезно изучить законодательство о закупках, тогда проблем с пониманием сути самой закупки станет на одну меньше. А далее практические ошибки вплоть до неправильно выбранного браузера, электронной торговой площадки, и т.д., что является, к примеру, причиной невозможности подписания контракта с использованием электронной цифровой подписи, и как результат – неподписание контракта с заказчиком с возможным дельнейшим попаданием в реестр недобросовестных поставщиков.
Во-вторых, откуда взять стартовый капитал, чтобы заработать деньги? Чтобы принять участие в торгах, необходимо внести денежные средства на обеспечение заявки, а в случае победы и на обеспечение контракта, в случае указания на это в конкурсной документации. Далее, ни всегда, исполнению контракта заказчик может предоставить авансовые платежи, следовательно необходимо иметь свои средства на его исполнение. Некоторые профессиональные участника рынка государственных закупок имеют уже заранее подготовленный капитал, что дает им больше шансов на победу, но как быть тем, у кого нет стартового капитала? Сегодня данная проблема решена путем использования такого финансового инструмента, как заём. Это всевозможные специальные банковские продукты, некоторые финансовые учреждения прямо специализируются на подобных продуктах, и в них можно получить средства и на обеспечение заявок, и на обеспечение контракта. Но тут имеются свои риски, как в самой конкурсной или закупочной документации, так и в самом кредитном договоре, который необходимо досконально изучить, оценить свои возможности его погашения исходя из возможной прибыли от участия в том или ином проекте, и только после принимать решения по заемным кредитным средствам.
Также имеются специальные федеральные программы, при которых федеральные государственные и муниципальные учреждения поддержки бизнеса могут предоставлять свои гарантии, и тем самым способствовать выдаче кредитов.
В-третьих, несовершенное законодательство и некомпетентность заказчиков. Про несовершенство законодательства и необходимости его актуализации применительно к существующим реалиям, мы уже ранее говорили, вместе с тем, хочу в качестве примера привести одно из формальных оснований, которое требует особого отношения. Как известно, главный критерий в госзакупках – это цена. В торгах невозможно учесть качество выполняемых работ, это условие нереально отразить в аукционе, а если в конкурсе дать некие формальности в качестве критериев оценки качества работ, то достаточно сложно проверить качество. К этому прибавляется другая проблема, некомпетентность самого заказчика. Далеко ни все представители государственных и муниципальных учреждений компетентны при формировании условий конкурсов, ни в достаточной степени изучая даже саму специфику заказываемой продукции. Плюс отсутствие достаточной квалификации для подготовки полноценного и хорошего техзадания, которое может отразить всю полноту того, что нужно заказчику. Это приводит к тому, что в цену заявки не включены критерии необходимых к выполнению работ. Впоследствии добросовестные поставщики товаров, работ и услуг страдают от недостаточности информации, а заказчик на выходе не получает то, что ему нужно и не может воспользоваться документацией. Подобное, к примеру, в конкурсах на разработку проектной и рабочей документации приводит к появлению следующих проблем: недобросовестную конкуренцию и готовит почву для различных коррупционных проявлений. Если законодательство и отражает, и жестко пересекает подобные проявления недобросовестности и коррупционности некоторых теневых схем, что как ранее я уже говорил, человеческий фактор не искоренить, а все взаимоотношения отразить в законе невозможно. Что же делать? Не участвовать в государственных закупках? Вовсе нет, в последнее время процедуры государственных закупок вышли на качественно новый уровень, ведется борьба с недобросовестными поставщиками и коррупцией.
Государственные заказчики за первые девять месяцев 2023 года заключили 2,4 млн контрактов на сумму 8,5 трлн рублей, что соответственно на 12% и на 11% больше аналогичного показателя прошлого года, говорится в отчете Минфина РФ о мониторинге применений закона «О контрактной системе» (44-ФЗ). Более того современный бизнес, а я сейчас скажу о малом и среднем предпринимательстве, поддерживают и помогают разобраться как общественные, так и государственные организации, среди которых Федеральная антимонопольная служба, Корпорация МСП, Общенародный Народный Фронт, это и вышестоящие для заказчика организации, ну и как более убедительный и крайний аргумент – прокуратура.

– Ранее Вы упомянули о государственном контроле в сфере закупок. А какую важную роль играет Федеральная антимонопольная служба России в закупочной деятельности государства и как могут повлиять решения данного органа на исполнение государственного контракта?

– История антимонопольного регулирования в современной России берет свое начало с 1990 года, когда был утвержден первый антимонопольный орган – Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Ныне, действует Федеральная антимонопольная служба России (ФАС), которая создана в соответствие с Указом Президента РФ№ 314 от 09.03.2004г., которая является уполномоченной федеральной структурой органов исполнительной власти, наделенная полномочиями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Основными функциями ФАС являются:
– обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными органами власти иными хозяйствующими субъектами и внебюджетными фондами, в том числе физическими лицами;
– выявление нарушений антимонопольного законодательства и принятие мер по предотвращению и прекращению антимонопольного законодательства и привлечение виновных к ответственности;
– предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции;
– осуществление государственного контроля за совершаемыми участниками рынка сделок, и иных действий, оказывающих влияние на состояние конкуренции и т.д.
Реализация данной государственной функции органами ФАС достигается путем проведения проверок, рассмотрения дел, выдачей предписаний, наложением административных взысканий и наконец взаимодействием с правоохранительными органами.
Подобный комплексный подход и полномочия предоставленные данному федеральному органу, предполагают самые разные последствия для исполнения государственных контрактов, вплоть до отмены результатов торгов и привлечение ответственных лиц к административной, а иногда и к уголовной ответственности. Например, если в ходе проверки или рассмотрения дел выявится коррупционная схема, виновники могут понести уголовную ответственность как за превышение должностных полномочий, так и за мошеннические действия.

– Азамат Русланович, благодарим Вас за столь содержательное и интересное интервью! Желаем Вам дальнейших профессиональных успехов и в заключение наш традиционный вопрос – что бы Вы пожелали авторам, читателям и редакции Евразийского юридического журнала?

– Я хотел бы поблагодарить нашу дорогую редакцию за возможность выступления и публикации на страницах Евразийского юридического журнала, а также еще раз выразить благодарность за приглашение стать членом элитарного авторитетного клуба Persona Grata. Также, в преддверии Нового 2024 года всех читателей, авторов и коллег по цеху хочу от души поздравить с наступающим Новым годом, пожелать Вам ровной и благополучной дороги к успеху, новых творческих свершений, четких целей и перспективных планов, неугасаемых сил и дружбы коллектива, семейного счастья и верного благополучия, высокого достатка и неизменной удачи.