№ 9 (184) 2023г.

– Уважаемая Марина Анатольевна, в последнее время в связи с глобальными вызовами XXI века (изменение климата, угроза распространения ядерного оружия, рост бедности и неравенства, вынужденная миграция и т.д.) вопросы международного природоохранного сотрудничества как бы отодвинулись на второй план. Означает ли это, что многие международные договоренности Российской Федерации в природоохранной сфере могут оказаться нереализованными?

– Действительно, поскольку Российская Федерация вышла из Совета Европы, постольку международные договоры СЕ, в числе которых принятая еще в 1950 году Конвенция по защите прав человека и основных свобод, прекратили для нас свое действие. Но я бы сделала акцент прежде всего на том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и многосторонние международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, никто не отменял. К числу общих основных) принципов международного права относятся принцип уважения прав человека и гражданина, международного сотрудничества, принцип добросовестного выполнения международных обязательств, принцип охраны окружающей среды и другие. Основополагающие международные правовые акты, такие как Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Рамочная конвенция по изменению климата 1992 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Парижское соглашение по климату 2015 г., а также многие другие принятые под эгидой ООН многосторонние договоры и региональные соглашения, как действовали, так и продолжают для нас действовать. Иначе быть не может. Объясняется это спецификой отрасли международного экологического права.

– В чем же специфика данной отрасли права?

– Особенность международного экологического права (современнее – международного права окружающей среды) заключается в том, что окружающая среда, включая природную среду с ее компонентами – это уникальный объект правового регулирования. Для наглядности давайте представим Мировой океан (или по отдельности – Каспийское море, Черное море, Балтийское море и др.) в виде чистой воды в стакане. Если добавить в воду капельку нефти, очевидно, что вся вода в стакане будет загрязнена. Отделить чистую воду от загрязненной невозможно. Так же невозможно пользоваться только своей частью вод Мирового океана. Невозможно отдельно, в интересах одной страны, использовать приземный слой атмосферы, мигрирующие виды животных и перелетных птиц, анадромные и катадромные виды рыб и т.п.
Когда-то постулат международного экологического права был заключен в лаконичную, но четкую формулировку «природа не знает границ». Сегодня он не утратил актуальности. Еще в Стокгольмской декларации, принятой на Первой международной конференции по проблемам окружающей человека среды, проведенной под эгидой ООН в 1972 году, были закреплены специальные принципы международно-правовой охраны окружающей среды, такие, как право человека на благоприятную окружающую среду, принцип суверенитета государств на использование природных ресурсов в пределах национальной юрисдикции и контроля, принцип «загрязнитель платит» и другие. Но уже на Второй международной конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), участие в которой приняли представители более 180 государств, констатировалось, что на пороге тысячелетия возникла угроза выживания самого человека. Мировое сообщество признало, что единственным выходом из глобального экологического кризиса, станет устойчивое развитие с его экономической, социальной и экологической составляющей. Вместе с тем было признано, что ни одна страна не сможет достигнуть его в одиночку. В 1987 году, в преддверии Рио-де-Жанейрской конференции, председателем Международной комиссии по окружающей среде и развитию был провозглашен доклад «Наше общее будущее», в котором в котором было дано официальное понятие устойчивого развития. Минуло уже более 35 лет, но данная идея продолжает оставаться на мировой арене в качестве ключевой.

– В чем причина столь ошеломительного успеха концепции устойчивого развития, которую поддержало мировое сообщество?

– Дело в том, что концепция устойчивого развития, как говорится, возникла в нужное время и в нужном месте, то есть к тому моменту, когда человечество осознало угрозу климатических изменений, утраты биоразнообразия и других катастрофических последствий антропогенной деятельности. И, самое важное: эта концепция не отрицает, а признает экономическое развитие в качестве основы для дальнейшего прогресса цивилизации. Наконец, идея устойчивого развития исходит из баланса между потребностями и ограничениями, учитывая интересы будущих поколений.
Важным этапом в международном природоохранном сотрудничестве стал Всемирный саммит по устойчивому развитию (Нью-Йорк, США, 2015 г.), участие в котором приняли более 150 мировых лидеров, а принятая на нем Резолюция ООН «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития до 2030 года» заменила Повестку дня на XXI век, срок действия которой закончился в 2015 г. Новая Повестка обозначила 17 целей и 169 задач для достижения гармоничного и устойчивого будущего. Очевидно, что человечество не справится с глобальными вызовами современности (и это напрямую касается вопросов окружающей среды), если страны будут действовать разобщенно. Посмотрите на Преамбулу любого из ранее заключенных международных договоров по природоохранным вопросам, например, той же Конвенции о биологическом разнообразии (позвольте, я процитирую): «Договаривающиеся Стороны, сознавая непреходящую ценность биологического разнообразия, а также экологическое, генетическое, социальное, экономическое, научное, воспитательное, культурное, рекреационное и эстетическое значение биологического разнообразия и его компонентов, сознавая также большое значение биологического разнообразия для эволюции и сохранения поддерживающих жизнь систем биосферы, подтверждая, что сохранение биологического разнообразия является общей задачей всего человечества…». Международное экологическое право должно объединять. В этом смысл международных отношений как таковых, а в сфере охраны окружающей среды – тем более.

– Но возможно ли дальнейшее международное сотрудничество с недружественными странами?

– Если раньше применительно к охране окружающей среды широко использовалось понятие «международное сотрудничество», в настоящее время все чаще говорят о стратегическом (взаимовыгодном) партнерстве. Кстати, некоторые международные договоры и ранее строились исходя из этого соображения. В качестве наглядных примеров таких соглашений можно назвать Картахенский протокол по биобезопасности и Нагойский протокол регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения, принятые к Конвенции о биологическом разнообразии в 2010 и в 2000 гг. К ним Россия была готова присоединиться в соответствии с Указом Президента РФ от 11.03.2019 N 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу». Однако по известным обстоятельствам Россия не присоединилась к этим протоколам.
Как известно, в настоящее время приостановлено членство России в некоторых международных природоохранных организациях. В сложившихся условиях крайне желательно сохранить ранее достигнутые договоренности по вопросам охраны окружающей среды с европейскими странами на том уровне, на котором они были до санкций. Иными словами, нужно договариваться, а не драматизировать.

– Ученые сейчас обращают внимание на нигилизм в отношении международного права. При этом большинство юристов (я уже не говорю про представителей иных отраслей знания) полагают, что нормы международного экологического права не действуют, и что они едва ли не фикция.

– Да, это достаточно серьезная проблема. Следует заметить, что международное экологическое право в качестве отрасли международного права стало признаваться сравнительно недавно (в отличие, например, от отрасли международного морского права, обычные нормы которого стали складываться еще в Средневековье). Долгое время доктрина международного права не считала целесообразным выделять обособленную группу норм со спецификой правового регулирования в отдельную отрасль, поскольку в международном праве есть нормы, применимые вроде бы ко всем ситуациям. Хотя, уже начиная с XIX века в Европе стали приниматься самостоятельные конвенции и соглашения в области охраны отдельных компонентов окружающей среды. После Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды 1972 года на основе норм международного права конституции всех стран провозгласили право человека на благоприятную окружающую среду, а на национальном уровне стали приниматься законодательные акты об охране окружающей среды, о рациональном использовании компонентов природной среды, о защите экосистем и т.д. То есть нормы международных договоров являются прежде всего основой для формирования национального природоохранного законодательства.
Согласно части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией – составная часть правовой системы Российской Федерации. Однако в случае противоречия норм национального законодательства нормам международного права последние действуют непосредственно. Однако после поправок к Конституции РФ 2020 года некоторые правоведы (специализирующиеся в различных отраслях права), ссылаясь на ст.79 и 125 Конституции РФ, стали заявлять, что нормы международного права у нас не применяются. Очевидно, что никакой коллизии в сопоставлении вышеназванных норм нет. На это, собственно, указал Конституционный Суд РФ, подчеркнув, что соответствующие формулировки «не предполагают отказа Российской Федерации от соблюдения самих международных договоров и выполнения своих международных обязательств, а потому не вступают в противоречие со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации».
При этом трудно представить себе цивилизованные международные отношения, к которым должны стремиться все акторы, без господства норм права. Но можно представить хаос, который возник бы в мире в случае нарушения данного постулата. Более того, становление и развитие основных (общих) принципов международного права – исторический результат колоссальных усилий прогрессивного человечества. Сохранить их – задача всего мирового сообщества.

– Что было позитивного в прежних отношениях с европейскими странами, в том числе какие негативные факторы прослеживались во взаимоотношениях с этими странами?

– Собственно, природоохранная политика возникла в Европе. Наиболее успешные международные экологические стандарты и практика – заслуга европейских стран. Большим достоянием мировой общественности, во многом благодаря опять же этим странам, стало продвижение международных принципов охраны окружающей среды и устойчивого развития.
Причины, по которым мы не могли достичь консенсуса по многим природоохранным вопросам с европейскими странами (речь идет, например, об Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам касающимся окружающей среды) (1998)), к которой Россия так и не присоединилась – это прежде всего излишняя европейская бюрократия. Как известно, некоторые нестыковки имелись и и по климатическим договоренностям. Расхождения с европейскими странами были и потому, что большее внимание уделялось европейской политике и стандартам.

– Как следует действовать в условиях политической разобщенности с европейскими странами? Что необходимо улучшить при взаимодействии с дружественными странами?

– Первое. Как показала практика, европейские санкции – это не катастрофа. Второе. Важно понимать, что эта ситуация не на годы, а на десятилетия, поэтому это время нужно потратить на то, чтобы наладить контакты с дружественными странами. Например, на территории России и Китайской Народной Республики есть трансграничные водные объекты, перемещение воздушных масс, леса и т.д. Таким образом, много точек соприкосновения, в том числе экологических. КНР – основной производитель и поставщик продукции, в том числе сельскохозяйственного назначения. Раньше эта страна воспринимала постулаты европейских стран. В настоящее время она имеет развитое экологическое законодательство и передовые практики экологического управления. КНР проявляет инициативу, касающуюся помощи в научном исследовании Арктической зоны Российской Федерации, поскольку заинтересована в добыче редкоземельных металлов в Арктике. Но здесь много также и политических вопросов. Поэтому важен поиск компромиссов, основанном на взаимных интересах.
Необходимо учитывать, что, например, такие страны как Китай и Индия имеют многовековую историю, культуру, опыт. Численность населения только этих двух стран в разы превышает численность населения Европы, и в ближайшее время будет стремительно возрастать. Ценные знания и опыт этих стран могут пригодиться в построении гармоничных отношений на евразийском пространстве.

– Скажется ли как-то отказ от европейских стандартов на развитии российского экологического законодательства?

– Сложившаяся в связи с введением экономических санкций ситуация на самом деле не ухудшает положение для нашей страны, а только улучшает, так как производство продукции в настоящее время осуществляется предприятиями, находящимися в сфере российской юрисдикции. Вводятся собственные национальные стандарты, технические регламенты и контроль. Все это будет способствовать совершенствованию российского законодательства. Более того, внимание, которое раньше уделялось взаимодействию с европейскими странами и расширению связей с ними. Весь накопленный опыт мы сейчас должны переориентировать на дружественные страны, так как с ними налаживаются экономические контакты. Перспективное направление правотворческой деятельности государств в рамках Евразийского экономического союза, Шанхайской организации сотрудничества и межгосударственного объединения БРИКС – экологическая безопасность.

– Как часто упоминается понятие «экологическая безопасность» в международных правовых актах ЕАЭС, ШОС, БРИКС?

– Словосочетание «экологическая безопасность» можно встретить в рамках стратегий, коммюнике и других официальных актов этих организаций. Так, среди относительно недавних документов, принятых в рамках БРИКС, следует отметить «Стратегию экономического партнерства БРИКС до 2025 года» (принята 17.11.2020), в которой страны заявили о приверженности сбалансированному и комплексному обеспечению устойчивого развития в трех областях – экономике, социальной сфере и экологии и о важности осуществления «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Лидеры стран заявили, что достигнутые прежде международные договорённости должны не просто исполняться, а исполняться с удвоенной силой.
В «Совместном коммюнике по итогам двадцатого заседания Совета глав правительств (премьер-министров) государств-членов Шанхайской организации сотрудничества» (подписано 25.11.2021) главами делегаций была отмечена «важность сотрудничества в сфере охраны окружающей среды, экологической безопасности, предотвращения негативных последствий изменения климата, сохранения и использования биоразнообразия, а также обмена опытом и оперативной информацией по этим вопросам».
В «Самаркандской декларации Совета глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества» от 16.09.2022 года государства-члены отметили значимость сотрудничества в сфере охраны окружающей среды, экологической безопасности, предотвращения негативных последствий изменения климата, сохранения и использования биоразнообразия, а также обмена опытом и оперативной информацией по этим вопросам. Стороны обратили внимание на недопустимость использования климатической повестки для введения мер, ограничивающих торговое и инвестиционное сотрудничество. Констатировалось, что должны быть предприняты усилия для налаживания активного диалога с соответствующими международными институтами в целях привлечения инвестиций и финансирования совместных проектов и программ в области охраны окружающей среды и внедрения новых экологически чистых технологий, повышения удельного веса «зеленой» экономики.
Нельзя не упомянуть также «Соглашение между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций», заключенное в г. Москве 26.10.2005 (с изм. от 05.12.2012), в котором, «исходя из взаимозависимости экологических систем государств – членов Шанхайской организации сотрудничества, требующей проведения согласованной политики по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также организации мониторинга окружающей природной среды…».
Однако большинство договоренностей между странами пока еще носят декларативный характер. Поэтому требуется заключение соглашений, предусматривающих четкие механизмы их реализации.

– Какие направления стратегического партнерства в данной сфере, по Вашему мнению, возможны во взаимоотношениях со странами в рамках ЕАЭС?

– Экологическая общность стран ЕАЭС исторически характеризуется общим географическим положением, наличием трансграничных водных объектов, других природных ресурсов, таких как недра, леса и иная растительность, объекты животного мира и среда их обитания. Именно экологическая составляющая – характерная черта деклараций о независимости и суверенитете, а затем и конституций стран на постсоветском политическом пространстве Понятие «эколого-политическое пространство» широко используется в научной литературе и связывается со следующими проблемами: загрязнение атмосферы, изменение климата; конфликты по поводу угроз загрязнения и использования трансграничных водных объектов; зоны экологического риска и т.д. В связи с этим необходимо подчеркнуть возрастающую значимость международных договоров в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности для развития национального экологического законодательства каждого из государств-членов ЕАЭС.
В целях обеспечения экологической безопасности на территории государств-участников ЕАЭС необходимы единые стандарты (критерии качества) качества окружающей среды. Так, например, на территории евразийского пространства еще не выработаны единообразные стандарты качества питьевой воды, предельно допустимых концентраций выбросов загрязняющих веществ от автомобильного транспорта, утилизации твердых коммунальных отходов и др.
Представляется, что при разработке международного регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности на территории евразийского пространства следует учитывать степень опасности глобальных и внутренних экологических вызовов и угроз, риск их потенциальной реализации, а также последствий. Так, например, в числе факторов, способствующих незаконной торговле объектами дикой фауны находятся прозрачность таможенной границы ЕАЭС, отсутствие должного контроля и надзора.

– Проблема противодействия терроризму является центральной в повестке дня ЕАЭС, СНГ, ШОС и БРИКС. Что в данном ключе предопределяет понятие экологической безопасности?

– Потенциальной угрозой для государств на территории евразийского пространства является экологический терроризм (его разновидности – технологический/промышленный, биологический, химический, ядерный и др., которые стали предметом многочисленных научных исследований в последние десятилетия). Понятие «экологический терроризм», являющееся преступлением международного характера, является близким по смыслу к составу преступления, предусмотренного ст.358 Уголовного кодекса РФ «Экоцид», который находится в главе «Преступления против мира и безопасности человечества». Состав экологического терроризма предусматривает запугивание органов власти с целью принятия решений. В то время как экоцид – массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных повлечь экологическую катастрофу. Субъектом экоцида является совершеннолетнее физическое лицо.
Правовую конструкцию «экологическая безопасность» в свое время небезосновательно предлагалось дополнить еще одной составляющей, связанной с состоянием защищенности от угрозы нехватки природных ресурсов (сырья, материалов) либо от угрозы несоответствия сырья и материалов установленным требованиям. Представляется, что подобный ракурс проблемы также обоснован ввиду глобальной проблемы нехватки природных ресурсов, которая определена мировым сообществом в качестве одной из угроз современности. Причинами дефицита водных ресурсов является в первую очередь их нерациональное использование, а также порча, уничтожение, истощение природных объектов вследствие хозяйственной и иной деятельности. Согласно данным с интернет-портала СНГ, в Центральной Азии (например, в Киргизии, Казахстане и Узбекистане фермерские хозяйства уже столкнулись с обмелением рек и засухой). Проблема нехватки доступа к источнику безопасной питьевой воды, базовым услугам санитарии и здоровой гигиены определена в качестве серьезной глобальной проблемы современности в «Совместном коммюнике по итогам двадцатого заседания Совета глав правительств (премьер-министров) государств-членов Шанхайской организации сотрудничества» от 25.11.2021 года и в «Самаркандской декларации Совета глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества» от 16.09.2022 года. В них уделялось внимание устойчивому развитию и интегрированному подходу к управлению водными ресурсами. Это весьма существенные аспекты обеспечения региональной экологической безопасности.

– Какие акты приняты на территории указанных стран для совместного реагирования на экологические вызовы и угрозы?

– На территории евразийского пространства каких-либо общих правовых актов по данному вопросу еще не принято, хотя подобные шаги предпринимались еще в период существования Евразийского экономического сообщества. Так, в «О Концепции международной деятельности Евразийского экономического сообщества» (Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС N 298, принятое в г. Минске 23.06.2006), предполагалось «многоплановое сотрудничество с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе по решению проблем и вызовов современности, прежде всего экономического и экологического измерения».
В «Рекомендациях по совершенствованию законодательства государств-участников СНГ в сфере противодействия технологическому терроризму» (приняты в Санкт-Петербурге 16 апреля 2015 года на 42-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), под технологическим терроризмом понимается криминальное использование (его угроза) потенциально опасных технологий с целью воздействия на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанное с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Среди актов, действующих на территории евразийского пространства, следует упомянуть принятый в г. Санкт-Петербурге постановлением 22-18 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «Модельный закон об экологической безопасности (новая редакция)» от 15.11.2003 г., а также вступившее в силу с 22 ноября 2019 г. Постановление N 50-11 Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О Рекомендациях по организации национальных центров экологической безопасности» (Принято в г. Санкт-Петербурге 22.11.2019).
Важным актом стало принятие Концепции ядерной и радиационной безопасности государств – участников СНГ в области использования атомной энергии в мирных целях от 21 ноября 2014 года, Соглашения о взаимодействии государств – участников СНГ по обеспечению готовности на случай ядерной аварии или возникновения радиационной аварийной ситуации и взаимопомощи при ликвидации их последствий 2018 г. Договор вступил в силу 23 ноября 2019 г. В число участников указанного договора входят Беларусь, Россия, Узбекистан, Казахстан Таджикистан. Соглашение предусматривает гармонизацию законодательства государств-членов по реагированию на случай ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации. Ключевым аспектом данного документа стал вопрос защиты окружающей среды от пагубных последствий изотопового излучения.
Вполне естественно, что в каждом из государств есть собственные экологические проблемы, в частности, связанные с чрезмерной эксплуатацией и истощением водных ресурсов, утилизацией отходов, загрязнением атмосферного воздуха, деградацией среды обитания объектов животного мира и т.д. Некоторые проблемы носят трансграничный характер, и их разрешение осуществляется на двусторонней основе (в их числе, например, деятельность казахстанско-российской Комиссии по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов). Эксперты отмечают, что реализация деятельности в рамках подобных соглашений зачастую затруднена ввиду отсутствия экологических актов стратегического характера, предполагающих внедрение системы оценки экологических рисков, а также механизмов предупреждения экологически неблагоприятных факторов, а не ситуационного реагирования.
Все это свидетельствует о необходимости разработки и принятия проекта единой Стратегии экологической безопасности на территории евразийского пространства. В ней необходимо определить также понятие экологической опасности природного объекта, естественные свойства которого изменены в результате техногенной аварии (катастрофы) путем загрязнения и засорения; в результате длительной хозяйственной, военной (оборонной) или иной деятельности; в результате преднамеренных диверсий, экологической агрессии и т.п.

– В прошлом году Вы издали учебник «Международное право окружающей среды». Проявляют ли Ваши студенты интерес к данной дисциплине?

– Многие обучающиеся выбирают темы выпускных квалификационных работ, связанные с проблемами борьбы с изменением климата, охраны биоразнообразия, защиты морской среды от загрязнения, деятельности международных природоохранных организаций и др. Для расширения партнерства на евразийском пространстве нужны специалисты со знанием практических основ договорного регулирования в данной области.

– Марина Анатольевна, спасибо Вам за интересную и содержательную беседу! Что бы Вы пожелали читателям нашего журнала?

– Мыслить только позитивно и постараться внести свой посильный вклад в достижение гармоничного будущего для нашей планеты.