– В последнее время, в Казахстане, происходит множество интересных конституционно-значимых событий. Так, 5 июня 2022 года проведён всенародный референдум по изменению Конституции Казахстана. Игорь Юрьевич, Вы давно следите за конституционным развитием Казахстана, прокомментируйте, пожалуйста, происходящее.

– Происходящие трансформации в Казахстане не случайны. Во-первых, всем известные январские события этого года подтолкнули действующего Главу государства к перезагрузке деятельности государственного аппарата. Во-вторых, в силу актуальности и востребованности социально-экономического развития и построения «нового» Казахстана действующая модель государственного управления нуждалась в переформатировании. В-третьих, в сложившихся реалиях, необходима конструкция модернизированной формы правления, которая обеспечит оптимальный баланс властных институтов и будет способствовать устойчивому развитию страны. Таким образом, конституционная реформа нацелена на комплексную трансформацию всей государственной модели, которая нуждалась в общественной поддержке и легитимации населением страны.
Республиканский референдум по вопросу принятия изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан, проведённый 5 июня 2022 года, совместил в себе две функции: конституционное закрепление начала новой эпохи – Второй Республики Казахстана (включая изменение статуса экс-президента и действующего Главы государства) и подтверждение общественной поддержки обозначенной инициативы. Изменения коснулись 33-х статей Конституции. Следует выделить следующие блоки: переустройство всех трех ветвей власти и их взаимодействия между собой; наделение полномочием Правительства издавать нормативные акты, имеющие силу закона, но временного характера, до принятия Парламентом такого закона (так называемое делегированное законодательство); воссоздание Конституционного Суда; корректировка избирательной системы на всех уровнях; появление института императивного мандата парламентария; закрепление интересных изменений в сфере местного самоуправления и др. Указанные трансформации характеризуют конституционную реформу как децентрализацию власти.
Хотелось бы обратить внимание читателя на то, что 3 мая 2022 г., Президент, своим Указом «О некоторых вопросах административно-территориального устройства Республики Казахстан», переносит административный центр Алматинской области из города Талдыкоргана в город Қонаев. Образует три новые области: 1) область Абай с административным центром в городе Семее путем выделения из состава Восточно-Казахстанской области; 2) область Жетісу с административным центром в городе Талдыкоргане путем выделения из состава Алматинской области; 3) область Ұлытау с административным центром в городе Жезказгане путем выделения из состава Карагандинской области. 8 июня 2022 г. – дата введения Указа в действие, Республика Казахстан административно будет разделена на 17 областей и 3 города республиканского значения: г. Нұр-Сұлтан, г. Алматы, г. Шымкент. Управленческий аппарат и органы местного самоуправления, в обозначенных областях, будут создаваться по обновленной Конституции с изменениями и дополнениями от 08.06.2022 г. Таким образом, появится уникальная возможность «обкатать» предложенную модель формирования маслихатов и акиматов уже в этом году.
Главное, за «фасадом» указанных изменений одной третьей части статей Конституции Республики Казахстан, скрывается что-то более интересное. Попытаемся сегодня в этом разобраться.

– Игорь Юрьевич, расскажите подробнее, что именно скрывается за видимой частью конституционных изменений и дополнений от 8 июня 2022 года?

– Для понимания всей палитры конституционных трансформаций в Республике Казахстан, необходимо рассмотреть особенности конституционализма нашего дружественного соседа, начиная с истоков.

– Хорошо, раскройте особенности конституционного развития Казахстана, убеждён, что нашему читателю будет интересно.

Развитие казахстанского конституционализма обусловлено эндогенными факторами. Характерной особенностью казахстанского конституционализма является придание большого значения правовому обычаю. В широком масштабе, он формирует семейные, родовые и этнические отношения, существующие общественные связи. С ними, в свою очередь, связаны патронально-клиентелистские отношения политической власти, по своей сущности, схожие с общественными отношениями, характерными для патримониальных монархий. Они имеют непосредственное влияние на публичные отношения, по своему воздействию – более интенсивные, чем положения действующего законодательства, касающиеся данных вопросов. В советский период существовали моменты, когда институты политической власти вписывались в логику традиционного соперничества кланов. Например, согласно неписанному закону, в Казахской ССР существовала следующая практика: пост первого секретаря республиканской коммунистической партии занимал представитель Старшего жуза, Председателя Совета Министров – Среднего жуза, а Председателя Президиума Верховного Совета – Младшего жуза.
Вследствие эффективного действия правового обычая и чуждости относительно него советского законодательства в советский период, наряду с формально действующим советским правом, в реальности, действовали регулирования правового обычая, являющегося выражением того, что родное, характерное для народов Казахстана, определяет их самоидентификацию.
Интенсификация персональных изменений произошла в период пребывания у власти М.C. Горбачева. Последний, желая сломать этнические зависимости политических элит Казахской ССР, инициировал избрание первым секретарем ЦК компартии Казахстана Г.В. Колбина, что вызвало массовые общественные протесты и усугубило разрыв с союзным центром. Как писал Н.А. Назарбаев, события декабря 1986 г. были первым протестом казахов против тоталитаризма и началом его агонии. С этого времени, казахская оппозиция консолидировалась преимущественно на национальном вопросе, демократические ценности имели для нее второстепенное значение.

– Известно, что М.С. Горбачев в июне 1989 г. инициировал избрание первым секретарем ЦК компартии Казахстана Н.А. Назарбаева. Другими словами, происходящие изменения носили, как структурный, так и персональный характер. Каким образом указанные события отразились на развитии конституционализма в Казахстане?

– Следует обратить внимание, что первый этап процесса трансформации Республики приходится на период 1986-1991 гг. В эти годы нарастают симптомы распада советской империи, которые в 1991 г. привели к ее развалу. Происходит всплеск формирования общественных организаций: в 1989-1990 гг. их было создано около ста. Независимо от различий артикулируемых политических ценностей, значительная часть этих организаций выступала за укрепление самостоятельности Казахской ССР ценой ограничения влияния союзных властей на процессы, происходящие в республике. Процессу распада СССР сопутствовал процесс консолидации Казахской ССР в аспекте самоидентификации, а переменам в политическом правлении СССР отвечали масштабные клиентелистские трансформации в республике.
22 сентября 1989 г. была принята новая Конституция Казахской ССР. Начался процесс демократических изменений, которые вели к росту самостоятельности республиканских политических элит и усиливали их стремление к независимости от федерального центра.
Проводимые в Казахстане конституционные изменения подтачивали основы государственного устройства Советского Союза, но, вместе с тем, не подвергали сомнению государственное устройство Казахской ССР как составной части СССР.

– Как известно, принятие 25 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан (Постановление № 307-XII, 1990) стало началом пути к демократии и правовому государству. Казахская ССР декларировала свою добровольную и основанную на принципе равенства принадлежность к СССР. Как указанное событие повлияло на конституционное развитие?

– В одной из своих монографий я отмечал, что в Декларации также выражалась необходимость принятия новой республиканской конституции. Союзная власть не располагала ни политическими, ни иного рода средствами, дающими возможность блокировки процесса становления самостоятельной Казахской ССР в составе СССР, а когда данный процесс начался, – состояние ex ante уже было упущено. Руководство СССР того периода не только не располагало инструментами для воссоединения, но, и напротив, способствовало процессу конституционного приобретения самостоятельности Казахской ССР.
8 декабря 1991 г. было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. Таким образом, можно констатировать прекращение существования Казахстана как составной части союзного государства (СССР). Символическим выражением данного события стало осуществленное два дня спустя – 10 декабря 1991 г. – изменение названия республики: бывшая Казахская ССР стала именоваться Республика Казахстан. 16 декабря 1991 г. был принят конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан». В плоскости государственного устройства это означало, что с формальным окончанием казахстанского конституционализма, реализованного в рамках СССР, начался новый этап казахстанского конституционализма – этап суверенности в рамках независимого государства Республика Казахстан.
Провозглашение независимости Республики Казахстан произошло в переходный, в узком смысле – постсоветский период конституционализма независимого Казахстана.

– В системе государственной власти постсоветского Казахстана, с одной стороны, функционировал Верховный Совет, как – в соответствии с советской конституционной традицией – орган верховной власти, а с другой, – все большее значение приобретал Президент, олицетворяющий и символизирующий получающую суверенность Республику Казахстан. На старые, укоренившиеся в политической системе, механизмы правления накладывались новые, с ними не только не совместимые, но и противоречащие им в аспекте государственного устройства. Как разрешилась данная дилемма?

– Посредством конституционных механизмов сложно гармонизировать деятельность органа, который имеет предпосылки для осуществления верховной власти в системе органов государственной власти (Верховный Совет), с органом, который в данной системе, уже имеет ключевое значение и предпосылки для выполнения в ней руководящей роли арбитра, гармонизирующего и организующего совместную деятельность других органов государственной власти (президент). В связи с этим, во время работы над изменением Конституции Казахской ССР, а потом, при разработке и подготовке к принятию Конституции независимой Республики Казахстан, обсуждался вопрос о системе правления, в том числе, о системе отношений между парламентом и президентом, и велся поиск modus operandi, принимаемого ключевыми участниками отношений власти.

– Произошли ли изменения после 28 января 1993 г., когда Верховным Советом была принята первая Конституция независимой Республики Казахстан? В доктрине Казахстана отмечалось, что эта Конституция выражала новый подход к человеку, его правам и свободам, провозглашала их приоритет и защиту. Как обстояли дела на практике?

– Конституция 1993 г. отражала сбалансированное устройство государства, учитывающее национальную, религиозную и общественную неоднородность граждан и вытекающие из этого устройства права и свободы. В целях поддержания общественного порядка – как своего рода sine qua non самого существования Казахстана – новая Конституция гарантировала соблюдение национальных и культурных традиций, сохранение ключевых для различных общественных групп духовных ценностей. Религиозная неоднородность населения республики легла в основу понимания того, что Казахстан является светским государством, в свою очередь, национальная и религиозная неоднородность граждан, и, связанные с ней риски дезинтеграции, предопределили принятие унитарного территориального устройства государства.
С точки зрения упрочения независимости государства и стабилизации существующих на его территории общественных и экономических отношений, это был важный акт, закрепляющий фундамент государственного устройства. Однако, он не принес однозначных решений относительно системы правления.
Целый ряд положений Конституции 1993 г., в основу которой был заложен компромисс между Верховным Советом и Президентом, быстро подвергся политической девальвации, поскольку, произошли изменения в расстановке политических сил в государстве: все большее политическое значение приобретал Президент, и, соответственно, снижалось политическое значение Верховного Совета. Это ослабляло стабилизирующее значение конституции, как основного закона, и обуславливало необходимость изменения системы правления.
Усугублялись разногласия между Президентом и Верховным Советом по поводу реализации государственной политики, необходимой для экономических реформ и общественных перемен. У действующего Президента крепло убеждение в том, что одного разделения государственных функций недостаточно для сохранения стабильности устройства государства и эффективной реализации его потребностей – с разделением властей должна совмещаться их координация. Другими словами, в систему правления должна быть «вмонтирована власть», гармонизирующая деятельность органов государственной власти, решающая возникающие, что неизбежно и очевидно, споры и конфликты. По мнению Н.А.Назарбаева, такую функцию в процессе принятия решений по важнейшим государственным вопросам должен выполнять Президент.
Особое влияние на судьбу казахстанского конституционализма и формирование правового государства оказало решение Конституционного Суда по, так называемому, делу Квятковской. В результате скрупулезной, длившейся почти год подготовки дела, Конституционный Суд согласился с доводами гражданки Т.Г. Квятковской и признал ряд актов Центризбиркома, касающихся нарезки избирательных округов и определения результатов выборов, нарушающими принцип равного избирательного права (см.: Постановление Конституционного Суда, 1995).

– Я правильно понимаю, что последствия принятия Конституционным Судом данного постановления оказались негативными для Верховного Совета XIII созыва – последнего в истории Казахстана социалистического парламента?

– Всё верно, Конституционный Суд в дополнительном решении отметил: «Правовым следствием постановления от 6 марта 1995 года является неконституционность полномочий Верховного Совета, избранного 7 марта 1994 года, а также избранных на дополнительных выборах 22 января 1995 года депутатов Верховного Совета…» (Дополнительное определение…, 1995). Было указано, что диспропорции в численности избирателей привели к нарушению принципа равного представительства граждан депутатами Верховного Совета. При этом, еще раз было подчеркнуто, что «признанные нарушения Конституции республики имели место на территории Республики Казахстан, и, в равной мере, затрагивали конституционные права всех составляющих электорат граждан» (Дополнительное определение…, 1995).
Сложившаяся ситуация с неконституционностью Верховного Совета и, соответственно, прекращением его деятельности не могла не поставить под сомнение легитимность всех ветвей власти. На основании Конституции 1993 г. Верховный Совет непосредственно участвовал в формировании различных государственных органов (избирал, назначал либо утверждал). После решений Конституционного Суда все они были сформированы заново.
Указанное привело к расколу внутри Конституционного Суда, и в конечном итоге, его работа оказалась парализованной. Остро встал вопрос о целесообразности его сохранения, и с принятием Конституции 1995 г., Конституционный Суд был упразднен и заменен на другой орган – Конституционный Совет.

– С принятием Конституции 1995 г. сформировалась новая система правления, которая явилась наиболее оптимальной в казахстанских условиях. Она четко коррелировалась с первым Президентом независимой Республики Казахстан и укрепило его государственное лидерство. В связи с этим, требовалось законодательно изменить функции Президента для того чтобы, с одной стороны, они могли быть выполнимы Н. А. Назарбаевым, а с другой, – чтобы исключить других кандидатов на пост президента Казахстана. Как развивались события далее?

– Был сформирован двухпалатный парламент (Мажилис и Сенат). Сенат формировался с участием Президента и представительных органов власти, что, де-факто, было признанием значения региональных властных элит и их политических амбиций. Законодательная функция парламента была ограничена.
В казахстанском конституционализме период с 1995 г. по 2000 г. – это период консолидации политической системы, ее укрепления, что нашло подтверждение в последующих электоральных циклах. Употребляя термин «управляемая демократия», применительно к характеристике Казахстана того периода, его Президент Н.А. Назарбаев подразумевал постепенность политических реформ и стабильное развитие.
Предупредительные действия со стороны Н.А. Назарбаева, готовившие Республику Казахстан к периоду, который наступит после его ухода с поста президента, были вызваны также событиями в соседних государствах: свержением и бегством в Москву Президента Киргизстана А.А. Акаева и попыткой разжигания восстания в Узбекистане. Активные предупредительные действия в 2007 г. определили очередной этап развития казахстанского конституционализма – период аккомодации устройства государства в контексте транзита власти.

– Можно ли сказать, что предпринимаемые с 2007 г. меры Президентом Н.А. Назарбаевым не позволили разработать механизмы передачи всей полноты власти? В отличие, к примеру, от Азербайджана (после отставки Президента Г.А. Алиева).

– Анализ правопреемства государственного лидерства в современном мире требовал признания риска борьбы за государственное лидерство после окончания срока пребывания у власти Н.А.Назарбаева; риска, связанных с этим конфликтов в политической системе государства и напряжений, оказывающих деструктивное влияние на общественные, экономические, культурные и религиозные отношения. Так же, немаловажной была опасность нарастания данных напряжений внешними силами, стремящимися к расширению своего влияния на процессы принятия решений, реализуемые в Казахстане и касающиеся его.
В ходе начатого Президентом Н.А. Назарбаевым демократического эксперимента меняется система управления государством, к процессам принятия решений привлекаются различные органы государственной власти и общественные организации. При этом, неизбежно ослабляется контроль над управлением государством, генерируется риск снижения эффективности действий, но, вместе с тем, минимизируется риск возникновения активной борьбы за получение рычагов власти, политической борьбы, которая ведет к разделению общества и может стать угрозой для территориальной целостности государства.
Позитивная оценка результатов конституционной реформы 2007 г. легла в основу решения о продолжении проводимых изменений в устройстве государства. 10 марта 2017 г. была осуществлена очередная конституционная реформа.

– Игорь Юрьевич, я правильно понимаю, что демонтаж советского наследия в области государственного устройства был завершен в 1993 г. Далее, вследствие роспуска в 1995 г., Парламент, с одной стороны, утратил способность реализации своей первоочередной – законодательной функции, с другой, – было подтверждено президентское право издания актов законодательного характера. В 1995 г. Президент, сохраняя статус главы государства, стал также исключительным «законодателем». Как это повлияло на конституционное строительство и место главы государства в системе разделения властей?

– С 1995 года было предопределено доминирование Президента в системе правления и его государственное лидерство, произошло формирование механизмов правления, которые стали характерными для Казахстана.
Последующие конституционные реформы (2007, 2011, 2017 гг.) только укрепляли данное лидерство. В то же время, не менялись опоры власти (в частности, издание президентом указов, имеющих силу законов и конституционных законов), поскольку, они были закреплены в 1995 г. решением Конституционного Суда и предпринятыми впоследствии действиями Президента.
Предпринятые в 2007 г. модификации устройства государства оправдали возлагаемые на них надежды. Они способствовали повышению стабильности и предсказуемости устройства государства в ситуации углубляющегося «заката».
Таким образом, в развитии казахстанского конституционализма до 2022 года следует выделить следующие периоды: 1993-1995 гг. – спор о модели власти; до 2000 г. – консолидация власти в руках президента; 2000-2007 гг. – «консолидированный конституционализм»; с 2007 г. – подготовка казахстанского конституционализма к, так называемой, постсуперпрезидентской эпохе.

– Отразился ли опыт конституционного развития Первой Республики на конституционной реформе 2022 г.?

– Безусловно. Отметим, что политическое лидерство первого президента было связано с неопатримониальным характером общественных связей. В евроазиатском пространстве по традиции власть персонифицируется. Именно такое видение устройства государства, опирающееся на неопатримониальное наследие народов Казахстана, сложилось у первого президента Республики Казахстан.
Конституционной реформой 2022 г. из Конституции исключены отмеченные подходы, как первого, так и действующего президентов. Мы наблюдаем с вами переход от «персонифицированной управленческой модели», где глава государства опирался на собственный культ личности, к «коллективной управленческой модели». Сохранившиеся за Президентом рычаги воздействия позволят превентивно влиять на принимаемые решения. Указанный механизм будет способствовать проявлению лояльности оппонентов, которую периодически можно чередовать с отставкой несогласных. В конституционной доктрине выбранную модель называют гибридным режимом.
Состоявшийся референдум 5 июня 2022 г. дал старт перезапуску процесса реформирования в других областях — экономике, социальной сфере, культуре и др. Полагаю, что в ближайшее время увидим программы этих реформ. Кроме того, всё вышеуказанное даёт возможность Президенту обновить истеблишмент, особенно в части партийной и бюрократической номенклатуры.
Так, Мажилис — нижняя палата парламента — будет избираться по смешанной системе. Снижается избирательный барьер с 7 % до 5 %. Упрощается регистрация новых политических партий. Представляется, что к пяти в данный момент зарегистрированным в Казахстане партиям, скорее всего, добавится еще несколько. Указанное позволит изменить партийную систему и расклад сил, в том числе, в отдельных региональных парламентах, потому что среди действующих депутатов немало людей, близких к первому президенту Н.А. Назарбаеву. Смешанная мажоритарно-пропорциональная модель установилась не только для избрания депутатов Мажилиса, но и областных маслихатов.
Депутатские мандаты в Мажилисе становятся императивными. Для отзыва депутата предусмотрено 3 условия: отзыв депутата, избранного по мажоритарным округам, самими избирателями этого округа, выход или исключение депутата из партии, от которой он прошел в парламент, или же прекращение деятельности этой партии. Наличие право отзыва депутата в связи с прекращением деятельности этой партии предоставляет мощный рычаг воздействия на парламентариев прошедших по партийным спискам.

– Игорь Юрьевич, хотелось бы задать ещё такой вопрос. Воссоздаётся Конституционный Суд Республики Казахстан как государственный орган по защите Конституции, который обеспечивает ее верховенство на всей территории Республики. Причём компетенции Суда дублируются с полномочиями Конституционного Совета, за исключением расширения круга субъектов обращения. Так, в Суд могут обратиться граждане, Генеральный Прокурор и Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан. Вспоминается опыт Франции, где с 2008 г. граждане могут обратиться в Конституционный Совет. Возможно ли было, сохранив Конституционный Совет Казахстана, расширить круг субъектов обращения?

– Спасибо за интересный вопрос. Действительно, во Франции граждане обладают правом обратиться в Конституционный Совет в порядке последующего конституционного контроля. Кроме того, Вы правы, что компетенции Конституционного Суда Казахстана, который должен начать работу с января 2023 года, во многом дублируют полномочия действующего Конституционного Совета. В данном случае, как представляется, просматриваются следующие направления. Обратим внимание, что данный орган воссоздается по той же причине, как и в 1995 году, Конституционный Совет. В частности, создание в 1995 году Конституционного Совета, порядок формирования которого позволил сделать орган конституционного контроля лояльным к первому Президенту. В этой связи, Конституционный Совет во многом своей практикой помогал первому.
С одной стороны, Конституционный Суд — орган конституционного контроля, который, по задумке, должен выступать противовесом президенту и парламенту. С другой, на постсоветском пространстве, указанный орган, в основном, способствует реализации многих инициатив главы государства и конституционализирует их.
Таким образом, для формирования пула лояльных к действующему Президенту судей, наделённых полномочием толковать Конституцию и выносить решения на основе Конституции, позволит, в будущем, реализовать в конституционном ключе начатую конституционную реформу 2022 г. Полагаю, что Конституционный Суд будет способствовать «донастройке системы» для действующего Президента и реализации актуальных для него конституционно значимых задач.
Так, в послании Президента прозвучала инициатива, что будет происходить разворот от государственной экономики к частной инициативе. То есть, переход в новую парадигму, в которой ключевым элементом будет предприниматель, а не чиновник. Убежден, что Конституционный Суд справится с указанной задачей. Своей практикой Суд сможет создать систему сдержек и противовесов во взаимодействии власти и бизнеса.

– Игорь Юрьевич, спасибо большое за интересное интервью. Что бы Вы пожелали читателям нашего журнала?

– Хотелось бы выразить благодарность коллективу научного издания «Евразийский юридический журнал» за отличную работу, за оперативность в рассмотрении, рецензировании и опубликовании результатов исследования, а также хорошо организованную редакторскую работу.
Издание качественного полноцветного периодического журнала – дело бесспорно тяжелое и кропотливое. Но Вы с ним успешно справляетесь! На страницах журнала публикуются материалы на различные темы, так, что каждый читатель всегда может найти для себя что-то интересное и познавательное. За все время существования вы держите высокую планку, и конечно являетесь отличным примером для многих начинающих изданий.
Сильное впечатление производит также сайт журнала. Ваш журнал – уважаемое и надежное издание, публикация в котором гарантирует авторам успешную апробацию исследований, защиту прав и репутации. Научному изданию «Евразийский юридический журнал» желаю новых интересных публикаций, роста цитирования, дальнейшего процветания, а коллективу энтузиазм в своей деятельности и новых свершений.