№ 1 (140) 2020г.

–     Виктория Владимировна, а как бы Вы оценили проект федерального закона «Об обязательных требова­ниях в Российской Федерации»? Возможно ли с его при­нятием избежать рисков «регуляторной гильотины» о которых Вы уп омянули?

–      Проект Федерального закона «Об обязательных тре­бованиях в Российской Федерации» относительно недав­но представлен Правительством РФ. О его содержании, на мой взгляд, говорить еще рано, так как, скорее всего, текст документа будет скорректирован. Но, если обсуждать пред­ставленный проект нормативного акта, то, думается, он не решает проблему коренного реформирования контрольно­надзорной деятельности в России. В проекте значительные области правового регулирования (финансы, безопасность, охраняемая информация и т.д.) выведены за пределы дей­ствия закона. Акт далек от совершенства и с точки зрения юридической техники. Например, сами обязательные тре­бования в проекте закона определены как «установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, на­правленные на защиту охраняемых федеральными зако­нами ценностей». Подобное определение нуждается в до­полнительном толковании, разъяснении. Неопределенной остается сама основа установления обязательных требований – охраняемые законом ценности. Понятие это оценочное, без определенного содержания, а горизонт установления обяза­тельных требований оказывается размытым.

Проект закона предусматривает возможность примене­ния так называемых экспериментальных правовых режимов, под которыми понимается полный или частичный отказ от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов, для граждан и организаций в целях оценки их эффективности. Подобный «экспериментальный правовой режим» реализуется в России с 2010 года в инновационном центре «Сколково». В соответствии с нормами ст. 13 Феде­рального закона «Об инновационном центре «Сколково»» управляющая компания Сколково самостоятельно прини­мает решение о применении на территории Сколково тех­нических регламентов, сводов, стандартов и т.д., причем не только российских. Аналогичные полномочия Фонд имеет в таможенной (ст. 11), санитарно-эпидемиологической (ст. 14), градостроительной (ст. 15) сферах, в сфере здравоохранения (ст. 17) и т. д.. Государственные органы, уполномоченные в соответствующих областях компетенции, лишь ставятся в известность о решениях Фонда. На этой территории не дей­ствует местное самоуправление, не проводятся обществен­ные слушания, экологическая экспертиза и т.д. Нормы НК РФ устанавливают для резидентов Сколково налоговые кани­кулы на срок до 10 лет. Центр действует уже не первый год. Есть ли результаты от подобных решений законодателя? Со­гласно отчету о деятельности Сколково за 2018 год выделе­но 2027 грантов на общую сумму 13,7 млрд. рублей (в 2012 году – 3 млрд. рублей). Ежегодные отчеты демонстрируют увеличение количественных показателей деятельности. При этом о «прорывных» инновациях, ставших широко известны­ми, информации нет. Но есть другие примеры. Например, 21 декабря 2011 года компания RealSpeaker подала заявку на получение гранта «Сколково». В 2012-м была одобрена сум­ма 3,8 млн. рублей. В 2012 году RealSpeaker провел испыта­ния в Кремниевой долине. Они показали, что предложен­ная RealSpeaker технология улучшает показатели «движка» Google Voice Search на 20 %. В декабре 2012 года еще 500 000 рублей пришли в виде «Зворыкинской премии» за лучший ИТ-проект и тогда же Startobaza приобрела долю в компа­нии RealSpeaker. Всего с начала 2011 года компания получила восемь грантов, шесть из которых были получены от струк­тур, полностью или частично финансируемых за счет госу­дарства. Однако еще в июле 2012 года была создана амери­канская Realspeaker USA Inc., которой отошли 23,08 % ООО «РеалСпикер Лаб». В настоящее время компания лишена статуса резидента Сколково и зарегистрирована в Ирландии.

В 2017 году компания ООО «Биоэнергия» получила 16 микрогрантов по программам Сколково. Фонд приво­дит этого участника как пример успеха а в докладе 2018 показывает, что компания перенесена в юрисдикцию ЕС и США. Фактически, за счет российского бюджета в условиях правовых осовобождений создан налоговый резидент для других юрисдикций. Вряд ли такая практика положитель­на, а проект закона об обязательных требований закрепляет легальные условия для ее воспроизводства. Создание таких «исключений» – опасный инструмент, нарушающий прин­ципы равенства и единства экономического пространства.

Но в проекте закона есть и весьма положительные мо­менты. Так, установлено, что все акты, устанавливающие обязательные требования, должны проходить оценку ре­гулирующего воздействия. Это очень важный инструмент, влияющий на качество правотворческой деятельности. Он применяется и сейчас, являясь в ряде случаев реальной гарантией защиты прав и законных интересов участников общественных отношений. Так, например, в августе 2018 года Федеральной антимонопольной службой был подго­товлен проект Федерального закона «Об основах государ­ственного регулирования цен (тарифов)». ФАС настаивала на необходимости данного акта, полагая, что необходимы единые правила государственной деятельности в этой сфере, что повысит эффективность государственного управления ценообразованием. Напомним, что неэффективность госу­дарственного управления Указ №208 называет в числе угроз экономической безопасности. Но данный проект устанавли­вал положения, регламентирующие создание и использова­ние информационной системы «ЕИАС», которая является федеральной государственной информационной системой, предназначенной для обеспечения доступа к информации. В процессе оценки регулирующего воздействия данного про­екта закона было установлено, что для субъектов РФ получе­ние прав пользователей ЕИАС является платным (до 5 млн. рублей в год). Указанное обстоятельство в связи с дефицитом средств региональных бюджетов привело к необходимости отказаться от использования указанной системы рядом ре­гионов, принятие же нормативного акта приведет к нараста­нию бюджетного неравенства территорий РФ, что также яв­ляется угрозой экономической безопасности. Разработчику проекта было предложено оценить дополнительные затраты бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за­ключение Минэкономразвития России от 14 августа 2018 г. № 22858-СШ/Д26и). Нормативное закрепление оценки регу­лирующего воздействия как обязательного элемента право­творческого процесса при принятии норм, содержащих обя­зательные требования, можно только одобрить.

Также позитивно можно оценить запрет контролирую­щим органам устанавливать обязательные требования. Но ре­ализация этой нормы потребует реформы органов управления и даже создания новых государственных органов. Например, Росавиация сегодня – и регулятор, и контролирующий орган.

Весьма позитивной является идея внедрения процедуры оценки фактического воздействия обязательных требований в режиме мониторинга. Но при этом ни методики, ни процедуры мониторинга нет. А они были бы уже сейчас весьма полезны в деле определения объема и содержания тех обязательных тре­бований, которые должны быть сохранены к 1 января 2021 года.

–     Виктория Владимировна, а как, на ваш взгляд «ре­гуляторная гильотина» скажется на сфере образования?

–      Образовательные организации с большой насторожен­ностью строят прогнозы на перспективы своей деятельности в условиях обновленного регулирования. Нормы, которые сейчас регламентируют общественные отношения в сфере образования сложно отнести к «архаичным». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» действует шесть с небольшим лет, подзаконные акты, принятые в со­ответствии с ним, как правило, имеют более краткосрочный период действия. Так, например, Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образова­тельным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета, программам ма­гистратуры утвержден Приказом Министерства образования и науки РФ от 5 апреля 2017 г. № 301 и действует только с 1 сентября 2017 года, сменив ранее действовавший Приказ Ми­нобрнауки России № 1367. Но отмена этого документа уже обозначена в планах Минобрнауки России, а, следовательно, нас ожидает принятие нового.

Ситуацию, которая имеет место в сфере правового ре­гулирования образования я бы охарактеризовала как «ре­гуляторную лихорадку». Федеральные государственные об­разовательные стандарты меняются в процессе реализации образовательных программ, без какого-либо анализа каче­ства подготовки в соответствии с ними. Очередная реформа образовательных стандартов, призванных синхронизировать подготовку студентов в соответствии с профессиональными стандартами, «запущена» без учета фактического состояния последних. Требования к информационной открытости об­разовательной организации и методические рекомендации к их исполнению реформируются несколько раз в год и вызы­вают существенные затраты на их реализацию. Показатели мониторинга эффективности образовательных организаций меняются с момента введения самого института мониторин­га. Реализация требований о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию, блокирует воз­можность полноценного использования информационных технологий и информационных ресурсов в образовательном процессе. Образовательные организации просто не успева­ют адаптироваться к меняющимся требованиям и неумыш­ленно становятся нарушителями обязательных требований. Сфера образования, на мой взгляд, скорее нуждается не в «регуляторной гильотине», а в моратории на изменения обя­зательных требований.

–     То есть изменения вообще не нужны? Действую­щая система нормативного регулирования полностью соответствует задачам образовательной деятельности?

–      Думаю, что изменения нужны, но несколько в другой обла­сти. Уверена, что нормирование, например, продолжительности академического часа, либо требование проводить консультации перед итоговой государственной аттестацией – «регуляторные излишества». Факт их реализации никак не сказывается на каче­стве образовательной деятельности. Но, например, назрела не­обходимость реформирования системы финансирования обра­зовательных организаций. Идея подушевого финансирования, последовательно реализованная в России, критикуется всеми образовательными организациями. Расходы вузов, например, на содержание имущества, информационные системы, защиту информации, налоговые платежи вообще не связаны с числен­ностью обучающихся, но в действующей системе это не при­нимается во внимание. Хотелось бы отметить и одобрить в этой связи мудрость законодателей Хабаровского края, где система финансирования образовательных организаций планируется к пересмотру в 2020 году. Хотелось бы аналогичной инициативы от федерального законодателя в лице Минобрнауки России.

–      Какова, на Ваш взгляд, роль вузов в процессе столь мас­штабной правовой реформы?

–      Вузы сегодня – центры компетенций, именно здесь формируется то самой экспертное сообщество, позиция ко­торого важна в процессе создания регулирующих правил, хотелось бы, чтобы «проектные команды», призванные соз­дать оптимальные регуляторные нормы, формировались с активным привлечением вузовских специалистов.

–      Уважаемая Виктория Владимировна , благодарим Вас за интервью и интересный разговор. В заключение наш традиционный вопрос: что бы Вы пожелали сотрудникам и читателям Евразийского юридического журнала?

–      Позвольте в первую очередь выразить признатель­ность и благодарность коллективу, который работает над изданием Евразийского юридического журнала. Благодаря вашей работе юридическое сообщество имеет возможность оперативно получать актуальную информацию о развитии правовых систем и правовой науки в странах ЕЭАС, а сам журнал стал открытой площадкой для дискуссии по самым острым проблемам. Желаю коллективу издательства твор­ческих успехов, и, безусловно, адекватных и предсказуемых регуляторных правил. Ну а нам, читателям, новых, интерес­ных материалов.