Ценный вклад в международно-правовую доктрину. Рецензия на книгу: Четвериков А.О. Миграционное право европейского союза: учебник. отв. ред. С.Ю. Кашкин. – М.: Проспект, 2018. – 368 с.
№ 3 (142) 2020г.
В рецензии дается оценка учебнику доктора юридических наук, профессора А.О. Четверикова «Миграционное право Европейского Союза», в котором рассмотрен весь комплекс современных источников и правовых норм Европейского союза, регулирующих миграционные процессы на европейском континенте.
Ключевые слова: международное право, доктрина, миграция; Европейский союз; учебник.
BEKYASHEV Kamil Abdulovich
Honoured worker of science of the Russian Federation, Ph.D. in Law, member of the Permanent Court of Arbitration (the Hague)
BEKYASHEV Damir Kamiljevich
Ph.D. in Law, associate professor, professor of International law sub-faculty of the MGIMO (U) of the MFA of Russia
VALUABLE CONTRIBUTION TO THE INTERNATIONAL LEGAL DOCTRINE. BOOK REVIEW: A.O. CHETVERIKOV, EUROPEAN UNION MIGRATION LAW: A TEXTBOOK. ED. BY S.YU. KASHKIN. – M.: PROSPECT, 2018. – 368 P.
The review evaluates the textbook of a Doctor of Juridical Sciences, Professor A.O. Chetverikov «Migration Law of the European Union», which considers the whole range of modern sources and legal norms of the European Union regulating migration processes on the European continent. Keywords: International law; doctrine, migration; European Union; textbook.
Проблемы внешней миграции населения, особенно в Европе, в последние годы приобрели особую политико-правовую актуальность.
По данным ООН, в мире насчитывается около 258 млн. мигрантов, включая беженцев, что составляет 3,4 % населения планеты. На территории Российской Федерации находятся около 10 млн. иностранных граждан: Около 2,4 млн. находятся незаконно.
Правовыми проблемами миграции занимаются ООН, МОТ, ЮНЕСКО, МОМ, УВКБ ООН, ЕС, БАПОР и другие международные организации и органы. По проблемам миграции населения приняты универсальные и региональные международные договоры и акты рекомендательного характера. Одним из последних актов является Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции от 11 декабря 2018 г. Этот компромиссный документ охватывает многие аспекты международной миграции, включая гуманитарную составляющую, проблематику развития, прав человека, борьбу с преступностью.
В начале марта 2020 г. Президент Турции Р. Эрдоган несколько раз делал попытку оказать миграционное давление на внешние границы ЕС. Занавес, хоть и не железный, опустился вокруг ЕС для всех иностранцев, включая и используемых Турцией в своих политических целях нелегалов.
Как отмечал в своем фундаментальном курсе международного права выдающийся российский юрист и дипломат
Ф.Ф. Мартенс, «нет ни одного образованного народа, который находил бы все средства для своего существования и развития исключительно в своем государстве. Вот почему все современные народы, понимающие свои жизненные задачи, поддерживают сношения между собой и входят в соглашения, чтобы установить именно такие условия, при которых они действительно могли бы находить удовлетворение всем своим потребностям».
Процитированные строки принадлежат перу ученого XIX века. Но насколько современно, актуально, жизненно они звучат сегодня, в XXI столетии, когда общественные отношения вэкономической, научно-культурной, образовательной и других сферах все больше выходят за рамки государственных границ, приобретая подлинно международный, глобальный характер.
Безусловно, одним из главных вызовов современным государствам и мировому сообществу в целом является проблема международной миграции. Миграционные процессы сегодня вовлекают в себя миллионы людей – начиная от обычных путешественников-туристов, желающих провести отпуск в другой стране, до долгосрочных и постоянных мигрантов (эмигрантов), которые стремятся на длительное время или навсегда покинуть родину для целей трудовой деятельности за рубежом (работники-мигранты), обучения в иностранных вузах (так называемые «международные студенты»), воссоединения семей и т.д.
Правовой статус мигрантов, перемещающихся из одной страны в другую, различен. Их можно подразделить на следующие основные категории: законные мигранты, т.е., лица, которые с разрешения иностранного государства и в соответствии с его законодательством и международными договорами находятся на его территории; нелегальные мигранты — граждане других государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории, установленные национальным законодательством иностранного государства.
Составной частью проблемы международной миграции выступает проблема беженцев, нарастающие потоки которых сегодня направляются из бедных, часто охваченных вооруженными конфликтами стран и регионов (Африка, Ближний Восток, Латинская Америка), в более богатые страны и Европы и Северной Америки, некоторые из которых, как США, пытаются отгородиться для них стеной.
Не требуется напоминать, что на каждого легального мигранта, приезжающего в другую страну по въездной визе, виду на жительство или иному разрешению от ее властей, приходится столько же, если не больше нелегалов, незаконно пересекающих границы, часто при поддержке международных криминальных, в том числе террористических организаций и групп.
Наиболее сложно эта задача решается в части, касающейся борьбы с незаконной перевозкой мигрантов по морю. В частности, через Средиземное море массово эмигрируют в Италию выходцы из Гамбии, Ливии, Мали и Нигерии. Наиболее трудная ситуация в европейских государствах сложилась в связи с потоком вынужденных мигрантов из Сирии.
В этих условиях для органов законодательной, исполнительной, судебной власти России и для готовящих для них кадры юридических вузов, настоятельно необходимым является изучение передового международного и иностранного опыта управления миграционными потоками, в том числе, в рамках международных интеграционных объединений.
Важный, полезный и интересный вклад в решение этой задачи вносит недавно вышедший в свет учебник «Миграционное право Европейского Союза», опубликованный издательством «Проспект» в 2019 г. под редакцией доктора юридических наук, профессора С.Ю. Кашкина.
Автор учебника – доктор юридических наук, профессор Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина(МГЮА) А.О. Четвериков – на протяжении многих лет занимается исследованием международного и европейского миграционного права. В частности, он является автором первого полного перевода на русский язык Шенгенских соглашений, опубликованного вместе с научнопрактическим комментарием в 2000 г. Позднее, в 2010 г., им было издано учебное пособие по вопросам правового регулирования пересечения границ государств-членов ЕС.
Рецензируемый учебник является синтезом научно-исследовательской и педагогической деятельности А.О. Четверикова в указанной сфере и, одновременно, новым шагом в познании сложной и противоречивой природы миграционного права Евросоюза.
Главная трудность – что понимать под «миграционным правом» для целей нормотворческой деятельности государств-членов и органов Евросоюза. Никакого официального определения этого понятия, как и самого слова «миграция», в международных (учредительных) договорах и законодательстве Евросоюза не существует; не смогли его выработать и европейская правовая доктрина, а равно Суд ЕС.
Например, следует ли понимать под субъектами миграции (мигрантами) только тех, кто переезжает в другую страну на длительное или постоянное проживание, становясь для последней иммигрантами, а для государства своей гражданской принадлежности эмигрантами? Что в таком случае понимать под «длительным» проживанием? Ведь законодательство ЕС в одних случаях называет длительным пребывание (проживание) свыше трех месяцев, а в других – свыше пяти лет.
А как быть, если гражданин приехал в другое государство в целях сезонной работы, например, летом на сбор урожая? Ведь по законодательству ЕС он тоже считается работ- ником-мигрантом, хотя срок его пребывания за рубежом составляет лишь несколько недель.
Наконец, вряд ли правильно исключать из рассмотрения интересные и практически важные для большого числа граждан России вопросы въезда в Евросоюз по Шенгенской визе, хотя пребывание по этой визе согласно действующему Визовому кодексу ЕС не может превышать 90 дней и считается «краткосрочным».
С учетом обозначенных трудностей автор, на наш взгляд, правильно сделал выбор в пользу широкого подхода к пониманию миграционного права ЕС. Соответственно, в учебнике миграционное право рассматривается как комплексная отрасль права Евросоюза, предметом которой выступают«общественные отношения, связанные с въездом и выездом, пребыванием и проживанием граждан одного государства на территории другого» независимо от длительности пребывания или проживания. «Субъектами подобных отношений – отмечает далее автор, – выступают как граждане государств-членов ЕС …, так и граждане третьих стран, а также апатриды – лица без гражданства, которые обычно приравниваются в ЕС в правах и обязанностях к гражданам третьих стран».
Исходя из обозначенного понимания миграционного права Евросоюза, автор рассматривает содержание его норм сообразно логике их закрепления в учредительных договорах ЕС, с учетом истории их разработки и юридического закрепления.
Предметом раздела 1 «Миграционные права граждан Европейского Союза и членов их семей» являются положения Договора о функционировании ЕС (бывшего Договора о ЕЭС 1957 г.), а также правовых актов и судебных решений органов Евросоюза, которые закрепляют так называемую «свободу передвижения» европейских граждан по территории всех государств-членов Евросоюза. Данные положения восходят еще к 50-м гг. XX в., когда в ЕС (тогда ЕЭС) осуществлялось формирование европейского общего рынка со свободным передвижением рабочей силы и самозанятых граждан.
Автор справедливо указывает на то, что правами ра- ботников-мигрантов являются: право принимать реально предлагаемую работу; право свободно перемещаться по территории государств-членов; раво проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников, т.е. работников, являющихся гражданами государства трудоустройства; право оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.
В разделе 2 «Правовое регулирование миграционных процессов на Шенгенском пространстве» обстоятельно проанализированы ключевые положения шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг., благодаря которым между большинством государств-членов ЕС был отменен пограничный контроль (в принципе, допускающем множество исключений, которые также подробно рассмотрены в разделе) и была введена общая Шенгенская виза, правда, ограниченная сроком пребывания в 90 дней на протяжении полугодия.
Позднее, после Амстердамского договора 1997 г, Евросоюз приступил к разработке так называемой «общей иммиграционной политики», адресованной тем негражданам ЕС, которые приезжают более чем на трехмесячный срок, в том числе в целях работы, учебы, научной деятельности и т.д. Многие подобные лица стремятся обосноваться в ЕС, ссылаясь на реальные или мнимые преследования у себя на родине, дающие им в соответствии с обязательными для Евросоюза международно-правовыми актами право претендовать на получение убежища.
В развитие и дополнение международно-правовых актов, прежде всего, Конвенции о статусе беженцев 1951 г., Евросоюз также с конца XX в. начал разрабатывать так называемую «общую политику по вопросам предоставления убежища», тесно связанную с общей иммиграционной политикой. Содержание, гарантии, пределы и ограничения субъективных прав, которые вытекают для заинтересованных лиц из актов данных направлений политики ЕС, являются предметом раздела 3 учебника «Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран)».
Следуя широкому пониманию миграционного права Евросоюза и стремясь сделать свою книгу не только учебным, но и практическим пособием, в следующем разделе автор постарался рассмотреть многообразные правила, требования, формальности, с которыми приходится иметь дело гражданам при заграничных поездках, и меры, предпринятые Евросоюзом по их упрощению.
Как осуществляется социальное обеспечение мигрантов в ЕС и как регулируются там «медицинский туризм» (лечение за рубежом)? В каком порядке государства-члены ЕС признают иностранные водительские удостоверения или свидетельства о страховании гражданской ответственности владельца транспортного средства? Что понимается в таможенном законодательстве ЕС под товарами личного пользования, ввоз и вывоз которых освобождается от таможенных пошлин и других платежей? Что такое «европейская карта огнестрельного оружия», дающая право путешествовать с личным гражданским оружием по всем государствам-членам ЕС? Каковы условия и порядок признания государствами-членами ЕС иностранных дипломов и иных документов об образовании или квалификации? Могут ли таможенные служащие государств-членов ЕС проверять компьютеры, телефоны, смартфоны путешественников на предмет проверки соблюдения права интеллектуальной собственности (выявления контрафактных программ и т.п.)?
На эти и другие практически важные вопросы заинтересованный читатель найдет исчерпывающий ответ в разделе 4 «Меры содействия трансграничной мобильности граждан».
Заключительный раздел учебника посвящен правовым механизмам Евросоюза, направленным на борьбу с нелегальной иммиграцией – проблемой, которая остро стоит и перед современной Россией (раздел 5 «Меры противодействия нелегальной иммиграции»). Здесь, пожалуй, впервые в отечественной учебной и научной литературе подробно рассмотрен правовой статус новой пограничной службы Евросоюза, названной «Европейская пограничная и береговая охрана».
Заслуживает одобрения и включение в этот раздел характеристики новейшей антитеррористической директивы ЕС 2017 г., которая ввела в законодательство его государств- членов новый состав преступления «поездки в террористических целях» с целью воспрепятствовать выезду граждан
Евросоюза в любые страны мира для совершения террористических актов.
Завершая характеристику учебника «Миграционное право Европейского Союза», хотелось бы выделить еще одно его достоинство. В отличие от многих ученых, занимающихся правовыми проблемами Евросоюза, автор не стремится к его идеализации и приукрашиванию, а потому указывает не только на его успехи и достижения, но и на недостатки и просчеты.
Показательными в этом аспекте являются положения пункта 3.2.2.5 «Реформа законодательства Европейского Союза в рамках общей политики по вопросам предоставления убежища», где со ссылками на документы Еврокомиссии продемонстрирована неэффективность практически всего действующего законодательства ЕС об убежище. Не стесняется автор указывать и на пробелы в правовом регулировании ЕС, например, на нерешенность проблемы двойного налогообложения.
По нашему мнению, книга являлась бы еще более интересной, содержательной, убедительной, если бы автор не замыкался только на правом регулировании миграции в Евросоюзе, а провел бы сопоставление его правовых норм по данным проблемам с аналогичным правовым регулированием в рамках других международных организаций (интеграционных объединений), в частности, Евразийского экономического союза или, например, Африканского союза.
Думается, что автору можно было бы также рассмотреть проблемы правового статуса в ЕС достаточно новой категории – экологических мигрантов, на которых в последние годы обратили пристальное внимание как иностранные, так и российские ученые.
Эти замечания могут рассматриваться как творческие пожелания, которые, надеемся, автор учтет при подготовке учебника к дальнейшим переизданиям. Они ни в коем случае не умаляют достоинств книги в ее нынешнем виде, которая может быть рекомендована как для использования в учебном процессе бакалавриата, магистратуры, аспирантуры юридических вузов и факультетов, так и в целях самообразования всем заинтересованным читателям.
При переиздании учебника, надеемся, наши пожелания будут приняты во внимание.