M. A. MITYUKOV:

ESTABLISHMENT OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF RUSSIA: WHAT WAS IT LIKE

Interview with the Chairman of the Commission under the President of the Russian Federation for the Rehabilitation of Victims of Political Repression, Honored Lawyer of the Russian Federation, Ph.D. in Law, professor of Constitutional and municipal law sub-faculty of the О. E. Kutafin Moscow State Law University.

Визитная карточка

Председатель Комиссии при Президенте Российской Федерации по реабилитации жертв политических репрессий, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципально­го права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина. Участник Конституционного совещания (1993 г.), первый заместитель председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ первого созыва (1994-1995 гг.), первый заместитель Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации (1996-1998 гг.), полномочный представитель Президента Рос­сийской Федерации в Конституционном Суде РФ (1996-2005 гг.). Автор более 200 трудов по проблемам конституционного права и конституционного правосудия, национально-государственного строительства, судоустройства, гражданского и уголовного законода­тельства, в том числе нескольких монографий. Имеет ряд государственных наград: орден Почета, медали «Защитнику свободной России», «В память 850-летия г. Москвы», знак отличия «За безупречную службу» ХХVлет.

************************************************************
–      Уважаемый Михаил Алексеевич, какую дату следу­ет считать подлинным днем рождения Суда: день при­нятия первого закона о Конституционном Суде, день выборов судей или день первого заседания нового су­дебного органа. Конституционный Суд на своём сайте указывает о том, что датой создания Конституционного Суда России принято считать 30 октября 1991 года – день, когда конституционные судьи провел свое первое рабо­чее совещание?

–      Действительно, в непродолжительной истории Кон­ституционного Суда России есть несколько юридически значимых дат: день учреждения Конституционного Суда (15 декабря 1990 г.); день его образования (конец октября 1991 г.) и день начала деятельности суда (14 января 1992 г.). Уч­реждение Конституционного Суда связано с закреплением в Конституции этого института, образование – с завершением формирования состава суда правомочного рассматривать дела, и начало деятельности – с рассмотрением первого дела. В публицистике нередко эти даты отождествляют друг с дру­гом, либо с датой утверждения Съездом народных депутатов РСФСР первого Закона «О Конституционном Суде РСФСР» (12 июля 1991 года).

–     Известно, что в 1988-1989 гг. в нашей стране на об­щесоюзном и республиканских уровнях предпочтение было отдано специализированному конституционному надзору в качестве организационно-правовой формы охраны Конституции, обеспечения ее верховенства и со­ответствия ей нормативных актов. Как Вы считаете ка­кие факторы послужили реализации идеи о переходе к новой модели охраны Конституции? На что хотели бы обратить внимание наших читателей?

– Комитет конституционного надзора не отражал всей палитры сложившихся мнений в государствоведении об оптимальной организационно-правовой форме защиты Конституции. Многие ученые и политики отдавали предпо­чтение судебному конституционному контролю, осуществля­емому Верховным Судом, его специализированной коллеги­ей или палатой, или самостоятельным Конституционным Судом. Характерно, уже тогда некоторыми исследователями создание Комитета конституционного надзора рассматрива­лось лишь как промежуточный, этапный момент в государ­ственном строительстве. Этот фактор в последующем оказал существенное влияние на учреждение в России Конституци­онного Суда. Как верно заметила Н.А. Богданова, «теоретиче­ские позиции и политические усмотрения в своем далеко не всегда бескомпромиссном сочетании предопределили созда­ние сначала Комитета конституционного надзора СССР, а за­тем Конституционного Суда Российской Федерации».

Отдельные депутаты косвенно или прямо высказывались в пользу судебного конституционного контроля. В частности, И.А. Безруков заявил: «Я противник Комитета конституцион­ного надзора, полагаю, что эти функции лучше поручить Вер­ховному Суду республики, образовав там соответствующую су­дебную коллегию, председатель которой по должности стал бы первым заместителем Председателя Верховного Суда». Ю.И. Жильцов, утверждая, что «действующая Конституция РСФСР все более отстает от общественного развития, многие ее статьи … не отвечают новым общественным отношениям и сложившейся политической и социально-экономической ситуации, либо не подкреплены необходимыми гарантиями, либо рас­ходятся с Конституцией СССР и Законами СССР», предложил разработать концепцию новой Конституции, в основе которой принципы разделения властей «целесообразно довести … до логического конца, создав независимую судебную власть с об­разованием Конституционного суда., а не Комитета конститу­ционного надзора». Съезду должно быть предоставлено право приостанавливать действие законов и объявлять их недействи­тельными в случае их противоречия Конституции РСФСР.

–     Как известно, 25 мая в программной речи на Съез­де в качестве кандидата на высший пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин назвал в числе первоочередных задач парламента «принятие закона о Конституционном комитете (или Суде) России». Как на­родные депутаты отнеслись к такой задаче?

–      Да, более осторожно к названной проблеме подходил Б.Н. Ельцин. В своем программном выступлении в тот пе­риод в качестве кандидата на пост Председателя Верховного Совета РСФСР он в числе необходимых мер в сфере государ­ственного строительства обозначил необходимость принятия «Закона о Конституционном комитете (или суде) России», то есть в принципе не исключал альтернативу в выборе специ­ализированной организационно-правовой формы правовой охраны Конституции. Однако 28 мая в аналогичной речи Б.Н. Ельцин подтвердил, что «Комитет Конституционного над­зора, который создан на Союзном съезде, и будет создан у нас.», проявив «колебания» в выборе такой формы.

В итоге Первый Съезд народных депутатов РСФСР не сформулировал своего принципиального отношения к кон­ституционному надзору (контролю), что предопределило возможность дальнейшего обсуждения и проработки этого вопроса в следующих направлениях:

1)    выбора оптимальной для России организационно­правовой формы конституционного надзора либо контроля;

2)    определения порядка формирования органа судебно­го конституционного контроля и его компетенции;

3)    определения его места в системе институтов государ­ственной власти и судебных органов.

–     Какие ещё идеи в сфере охраны Конституции зву­чали в стенах Верховного Совета РСФСР того периода?

–      В выступлении на первой сессии Верховного Совета РСФСР возможность создания Комитета конституционного надзора не исключал Председатель Комитета по законода­тельству С.М. Шахрай. В принятом по его докладу 13 июля 1990 г. Законе «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом на­родных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» предусматривалось официальное опубликование актов Комитета конституционного надзора РСФСР в «Ведо­мостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со­вета РСФСР» и в газете «Советская Россия».

Другой подход – создание специального конституционного суда – одним из первых обозначил народный депутат РСФСР Р.И. Пименов (г. Сыктывкар). В направленной им 30 июля 1990 года записке «Принципиальные механизмы в Конституции РСФСР» в рабочую группу Конституционной комиссии содержался спе­циальный параграф (6) «Охрана конституции», в котором пред­лагалась норма: «Всякий гражданин имеет право возбудить в специальных конституционных судах (курсив мой – М.М.) дело о несоответствии того или иного закона Российской Федерации, так и местных законов территории, Конституции Российской Федерации». Содержалось предложение о Конституционном

Суде, «избираемом парламентом, но действующим независи­мо от него» и в предложении М.П. Лебедева от 17 августа 1990 года, также переданном в рабочую группу Конституционной ко­миссии. Несколько позднее, 21 августа 1990 года, подобная идея была развернута в предложенной народным депутатом СССР А.М. Оболенским «Концепции Конституции Российской Феде­ративной республики (РФР)» содержащей следующее положе­ние: «Для контроля за соблюдением Конституции РФР и защиты конституционных прав и свобод граждан на паритетных началах Верховным Советом и Президентом избирается Конституцион­ный Суд. Компетенцией Конституционного Суда является рас­смотрение споров между Верховным Советом и Президентом в части соответствия Конституции РФР правовых актов, принятых одной из сторон, а также рассмотрение жалоб на действия госу­дарственных органов, если решения последних ущемляют кон­ституционные права граждан (п. 20)». В сентябре 1990 г. разверну­тый вариант предложений о Конституционном Суде представил эксперт Конституционной комиссии Б.А. Страшун.

Подход, отражающий идею предоставления полномо­чий конституционного контроля судам общей юрисдикции, наиболее радикальным образом озвучил 20 августа 1990 года на третьем заседании рабочей группы Конституционной ко­миссии народный депутат Л.Б. Волков, обосновывая тезис, что любой суд вправе рассмотреть дело «из своего понима­ния конституционности иска», не приостанавливая его про­изводство «до решения конституционного спора».

–      В сентябре-октябре 1990 года обсуждение проблемы специализированного конституционного надзора (контро­ля) было возобновлено на второй сессии Верховного Совета РСФСР в связи с рассмотрением, на первый взгляд, не свя­занных с ней вопросов о повестке дня сессии и Регламенте Верховного Совета РСФСР. Расскажите подробнее.

–      Да, действительно, в обозначенный период возобнови­лось обсуждение указанного вопроса. Так, депутат В.В. Маш­ков (г. Свердловск) внес «конкретное дополнение к пункту 12 повестки дня – о Законе РСФСР о федеративном устройстве РСФСР и Федеративном договоре», предлагая «включить туда пункт о создании Конституционного Суда РСФСР, по­скольку нужен инструмент контроля за соблюдением Феде­ративного договора и Конституции Российской Федерации».

Хотя мнение депутата и не было поддержано, дискус­сия по его предложению продолжилась через несколько заседаний, но уже при рассмотрении проекта Регламента Верховного Совета РСФСР, подготовленного Комитетом по законодательству. Заместитель председателя Комитета Ю.Д. Рудкин заявил: «принятие Регламента … обуславливает не­обходимость внесения ряда изменений и дополнений в ныне действующую Конституцию. Термин «Комитет конститу­ционного надзора РСФСР» необходимо заменить на «Кон­ституционный суд РСФСР. (Это) продиктовано тем, что, исходя из федерального устройства России, только Конститу­ционный суд может стать действенным арбитром в решении конституционных споров между субъектами федерации».

Однако эта позиция не нашла полной поддержки. Одни депутаты, ссылаясь на то, что «решается кардинальный во­прос», считали, что он недостаточно обоснован. Другие со­мневались в том, можно ли в Регламент «вносить такие поня­тия, как Конституционный суд. и т.д., которые пока еще не приняты ни Верховным Советом, ни в Конституцию не внесе­ны». Ю.Д. Рудкин отвечал, что Комитет по законодательству предлагает такое решение, опираясь на Декларацию о госу­дарственном суверенитете РСФСР, предполагая в последую­щем необходимые конституционные изменения.

–     Обсуждались ли идеи наделения Верховного Суда РСФСР функцией конституционного контроля?

–      На второй сессии Верховного Совета РСФСР впервые на официальном уровне столкнулись различные подходы к осуществлению судебного конституционного контроля в Рос­сии. Идеи о наделении такими полномочиями ВС РФСФСР в основном были представлены членами Комитета по вопро­сам законности, правопорядка и борьбе с преступностью (т.е. работниками правоохранительных органов до избрания их народными депутатами РСФСР). В частности, депутат Б.П. Кондрашов утверждал, что «вводя … Конституционный суд, Комитет по законодательству не учел мнение ученых-юри- стов, ученых-практиков». «Я знаю, – заявил он, – что у многих юристов есть другая точка зрения. Для того, чтобы поднять престиж, авторитет нашего Верховного Суда, надо наделить такими конституционными функциями именно наш Суд, что, кстати, есть в других развитых странах. И вообще, я хочу предостеречь от введения новых юридических понятий «Кон­ституционный суд и другие». Возражая Б.П. Кондрашову, Ю.Д. Рудкин отмечал, что опыт Комитета конституционно­го надзора СССР показывает, что «он зачастую не выполняет свои функции», поэтому Конституционный суд будет «более обстоятельно» решать вопросы охраны Конституции. Возло­жить полномочия «по рассмотрению конституционных спо­ров на Верховный Суд РСФСР» невозможно, так как он «зава­лен. делами гражданскими, уголовными».

Член Верховного Совета РСФСР Б.Т. Большаков (Ива­новская область), также выступая против учреждения Кон­ституционного суда, аргументировал это тем, «что в нашей законотворческой деятельности наметилась определенная тенденция в стремлении копировать те или иные законы, ту или иную структуру правоохранительных органов в общем- то с западного образца» без учета социально-экономического состояния страны. Кроме того, по его мнению, предложение Комитета по законодательству разрушает «целостную си­стему понимания судебной власти», «раздваивает судебную власть». И поэтому «было бы гораздо целесообразнее возло­жить всю полноту надзора» на Верховный Суд РСФСР.

Ряд членов Верховного Совета РСФСР (С.Н. Бабурин, И.В. Галушко и др.), конкретно не возражая против учреж­дения Конституционного Суда, были в целом против про­екта Регламента, как акта, закладывающего нормы, не соот­ветствующие Конституции, предлагающего «работать по принципам, противоречащим тем, которые должны быть в правовом государстве». М.А. Митюков предложил перене­сти дискуссию из сферы идеологической и декларативной в практическую плоскость и высказаться парламенту по суще­ству: «поддерживает ли он концепцию, касающуюся Консти­туционного суда …».

–     Какие аргументы использовали противники уч­реждения Конституционного Суда в России во время первого обсуждения в Верховном Совете РСФСР проек­та Конституции РСФСР?

–      На заседании Совета Республики 1 ноября 1990 г. заме­ститель председателя Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбе с преступностью Б.П. Кондрашов вновь заявил, что «достаточно спорным явля­ется введение . в институты высших органов государственной власти конституционного суда . и наделение этого органа ши­роким кругом властных полномочий. Таким образом, судебная власть подвергается искусственному раздроблению . мы долж­ны говорить об укреплении единой судебной власти. Поэтому было бы, наверное, разумным в Верховый Суд помимо коллегий по уголовным и гражданским делам ввести коллегию конститу­ционную. Это пойдет лишь в пользу и укрепит пошатнувшийся авторитет нашего правосудия».

Солидарен с ним был депутат В.В. Клювгант (Челябин­ская область), который из заложенных в обсуждаемом вари­анте проекта Конституции РСФСР двух моделей судебной системы поддержал исключавшую Конституционный Суд и предусматривавшую единство судебной системы, закрепляя функции «конституционного надзора» за Верховным Судом. Помимо доводов, приведенных Б.П. Кондрашовым, он со­слался на то, что прямое действие Конституции предполага­ет решение вопросов о конституционности законов при рас­смотрении конкретных уголовных и гражданских дел, а это возможно лишь в условиях единой судебной системы, без выделения специализированного конституционного суда.

Таким образом, Верховный Совет РСФСР и его Комитет по законодательству в отличие от Съезда народных депутатов РСФСР и образованной им Конституционной комиссии уже в сентябре-октябре 1990 г. окончательно определились с выбором организационно-правовой формы конституционного контроля в России. Психологически в какой-то мере тому способствовало и отрицательное отношение российского руководства к практике Комитета конституционного надзора СССР, вызванного его ре­шением о неконституционности Постановления Первого Съезда народных депутатов РСФСР о недопустимости совмещения по­стов. И первым нормативным актом, упоминающим новый го­сударственный институт – Конституционный Суд РСФСР – стал Регламент Верховного Совета РСФСР.

–     Михаил Алексеевич, чем объясняется выбор евро­пейской модели судебного конституционного контроля при том, что некоторые члены Конституционной ко­миссии и ее эксперты склонялись к американской?

–      Предпочтение первой модели объясняется не только «географической» и правовой близостью нам континентальной системы права, но и многими другими причинами. Позднее за­меститель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщакова вспоминала, что «по мере разработ­ки Конституции стало очевидно, что не удастся сразу возложить конституционный контроль на суды общей юрисдикции. В рос­сийских условиях это означало бы призвать всех судей к невы­полнению всяческих законов, то есть к разрушению системы хоть какого-то правового порядка в стране. Естественно, необходим был переходный этап к непосредственному применению Кон­ституции. И главным хранителем Конституции – если мы хотели получить ее единообразное толкование на всей территории стра­ны – мог стать и стал .Конституционный Суд России».

Идея учреждения Конституционного Суда РСФСР к концу 1990 года стала доминирующей. Верховный Совет РСФСР 25 октября 1990 г. (с изм. от 23 ноября 1990 г.) при­нял предложения по повестке дня внеочередного Съезда на­родных депутатов РСФСР. Среди них был вопрос «О проекте Закона РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР (доклад Комитета Верховного Совета РСФСР по за­конодательству). При этом Комиссией по подготовке Съезда и сессии Верховного Совета и ее подкомиссиями и согласи­тельной группой в проект повестки Съезда не был включен вопрос об избрании предусмотренного Конституцией Коми­тета конституционного надзора РСФСР.

–     Расскажите подробнее о завершающем этапе уч­реждения Конституционного Суда РСФСР.

–      Завершающим этапом учреждения Конституционного Суда РСФСР стала подготовка проекта Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР. Сначала работа над этим проектом велась «вяло» как в Конституционной комиссии, так и в Комитете Верховного Совета РСФСР по законодательству. Лишь за полмесяца до открытия Второго Съезда народных депутатов РСФСР была создана рабочая группа по подготовке проекта на­званного закона в составе М.А. Митюкова, Ю.Д. Рудкина, С.Н. Бабурина, В.Д. Мазаева. Этой группой был подготовлен проект Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», которым предлагалось закрепить нормы: избрание Конституционного Суда РСФСР Съездом на­родных депутатов РСФСР по представлению Председателя Вер­ховного Совета РСФСР (п.12 ст.104) и о представлении Конститу­ционному Суду права законодательной инициативы (ст.110).

Помимо этого, проект предлагал весьма подробную редакцию статьи 119 Конституции РСФСР об избрании Кон­ституционного Суда из числа специалистов в области права в составе Председателя, заместителя Председателя и 11 членов на срок десять лет. Закреплялась норма о несовместимости должности судьи с занятием другой должности в составе ор­ганов государственной власти и управления, судов, арбитра­жа и прокуратуры и о независимости судей и подчинении их только Конституции РСФСР и закону.

Проектом предполагалось, что «в целях защиты консти­туционного строя» Конституционный суд будет:

1)    «разрешать дела о конституционности законодательных актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и Президиумом Верховного Совета РСФСР;

2)    разрешать конституционно-правовые споры между РСФСР и субъектами Федерации;

3)    разрешать конституционно-правовые споры между субъектами Российской Федерации;

4)    давать заключения по делам по обвинению Председа­теля Верховного Совета РСФСР в нарушении Конституции и законов РСФСР;

по поручению Съезда народных депутатов РСФСР представлять ему заключения о соответствии Конституции РСФСР проектов законов РСФСР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда;

6)    по предложению не менее одной пятой народных де­путатов РСФСР, высших органов государственной власти ре­спублик, входящих в состав РСФСР, представлять Съезду на­родных депутатов заключения о соответствии Конституции РСФСР законов, иных актов, принятых Съездом;

7)    по поручению Съезда народных депутатов РСФСР, по предложению Верховного Совета РСФСР или одной из его палат, Председателя Верховного Совета РСФСР, высших ор­ганов государственной власти республик, входящих в состав

РСФСР, представлять Съезду народных депутатов РСФСР или Верховному Совету РСФСР заключения о соответствии Конституции РСФСР конституций республик, входящих в состав РСФСР, а законов республик – также законам РСФСР;

по поручению Съезда народных депутатов РСФСР, по предложению не менее 1/5 членов Верховного Совета РСФСР, высших органов государственной власти республик, входящих в состав РСФСР, представлять Верховному Совету РСФСР о со­ответствии актов Верховного Совета РСФСР и его палат; проек­тов актов, внесенных на рассмотрение этих органов, Конститу­ции РСФСР и законам РСФСР, принятым Съездом народных депутатов РСФСР; а постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР – также и законам РСФСР, принятым Вер­ховным Советом РСФСР, международных договорных и иных обязательств РСФСР – Конституции РСФСР и законам РСФСР».

–      Как известно, такая детальная конституционная регла­ментация компетенции Конституционного Суда РСФСР не нашла поддержки в Секретариате Конституционной комис­сии. При этом, совместно с Комитетом Верховного Совета РСФСР по законодательству удалось подготовить «компро­миссный» вариант возможных к тому времени изменений и дополнений в Конституцию РСФСР. На что хотели бы обра­тить внимание читателей?

–      В этом варианте пункт 12 статьи 104 о компетенции Съез­да народных депутатов «избрание Комитета конституционного надзора РСФСР» заменялся новым текстом: «избрание Консти­туционного Суда РСФСР». Соответственно в части первой ста­тьи 110 Конституции РСФСР вместо Комитета конституционно­го надзора предлагалось назвать Конституционный Суд в числе субъектов законодательной инициативы. Развернутую статью 119 Конституции РСФСР о составе и статусе членов Комитета конституционного надзора и его компетенции предлагалось заменить краткой формулой: «Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР. Порядок из­брания и деятельности Конституционного Суда РСФСР опре­деляется Законом РСФСР о Конституционном Суде РСФСР, утвержденным Съездом народных депутатов РСФСР». Среди порученческих пунктов проекта Закона РСФСР «Об изменени­ях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» предлагалось Верховному Совету РСФСР разработать проект Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» и предста­вить его на рассмотрение очередного Съезда народных депута­тов РСФСР.

Таким образом, из сферы конституционного регули­рования объективно «убирались» главные вопросы статуса Конституционного Суда РСФСР, его полномочия, что таило определенную угрозу «выхолащивания» сущности этого ин­ститута либо гиперболизацию его полномочий в законода­тельном порядке. Все это не способствовало устойчивости в правовом положении Конституционного Суда. Вместе с тем проектируемая конституционная норма закладывала «осо­бый» порядок регламентации статуса Конституционного Суда Законом, принятым не Верховным Советом, а Съездом народных депутатов. Этим как бы уже предопределялась ос­нова для будущего регулирования статуса Конституционно­го Суда специальным конституционным законом.